finansieringssystemet

Flere vil ha «pengepremier» på utviklingsavtalene

NTNU har vært alene om å ønske nye utviklingsavtaler knyttet til finansiering velkommen. Nå følger andre universiteter og høgskoler etter.

Styret ved NTNU, med rektor Anne Borg i spissen møtes i dag på zoom for å diskutere blant annet NTNUs holdning til nytt forslag til universitets- og høgskolelov, men også styringspolitikk og finansieringsmodell for sektoren.
Styret ved NTNU, med rektor Anne Borg i spissen møtes i dag på zoom for å diskutere blant annet NTNUs holdning til nytt forslag til universitets- og høgskolelov, men også styringspolitikk og finansieringsmodell for sektoren.
Publisert

På sitt styremøte i dag, tirsdag 3.juni, fremmer NTNU-rektor, Anne Borg, forslag til en høringsuttalelse om den nye meldingen om styringspolitikk for landets universiteter og høgskoler. Der ønsker hun, på lik linje med sin forgjenger Gunnar Bovim, utviklingsavtaler koblet med økonomiske bindinger, velkommen.

Fakta

Utviklingsavtaler

  • Onsdag 7. januar 2015 overleverte daværende forskningsdirektør i Statistisk sentralbyrå (SSB), nå Direktør for Finansiell stabilitet i Norges Bank, Torbjørn Hægeland, rapporten «Finansiering for kvalitet, mangfold og samspill» til daværende kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen. (Bildet over)
  • Det var fra mange høgskoler og de såkalte nye universitetene store forventninger til at ekspertgruppen skulle legge å bordet en helt ny modell for finansieringen. Men ekspertgruppen foreslo å videreføre hovedtrekkene i dagens finansieringssystem.
  • Ekspertene foreslo likevel noen endringer i hva det gis økonomisk uttelling for. Blant annet skal det gis uttelling for ferdig utdannede kandidater, og det foreslås en styrking av insentivene for å satse på kvalitet i forskning.
  • Et nytt virkemiddel som ble foreslått var etablering av utviklingsavtaler, der det var en ambisjon og målsetting at det skulle kobles økonomiske midler til disse avtalene. Forslaget fikk en meget lunken mottakelse hos de fleste både på gamle og nye universiteter og høgskoler.
  • Avtalene ble gradvis innført i hele sektoren, men fortsatt er det ikke knyttet penger til målene i avtalen.
  • Regjeringen har satt igang en ny gjennomgang av finansieringssystemet som skal legges fram våren 2021.
  • Flere universiteter og høgskoler signaliserer nå, i 2020, mer positiv tilnærming til økonomiske midler i utviklingsavtalene.

Les også: Her er rapporten fra 2014/2015

Utviklingsavtalene har vært omstridte siden de første gang ble lansert av et ekspertutvalg som så på finansieringssystemet og lanserte sin rapport i januar 2015. Og enda mer omstridt har det vært med «pengepremier» knyttet til målene i avtalene. NTNU har som eneste institusjon sagt ja til begge deler fra dag én.

Nye signaler fra flere universiteter og høgskoler viser at tiden kan være moden for at NTNU får flere universiteter og høgskoler med seg.

Finansiering i forkant

I sitt innspill til universitetsstyret følger rektor Anne Borg følger opp NTNUs linje:

«Det må knyttes finansiering til utviklingsavtalene, og avtalene må gjøres gjensidig forpliktende mellom KD (Kunnskapsdepartementet, red.mrk) og den enkelte institusjon. Avtalene bør ha konkrete utviklingsmål med tydelige resultatkrav (kvalitative og/eller kvantitative). Finansieringen bør skje i forkant og være tidsavgrenset. Måloppnåelse vil føre til en endring hos institusjonen, men uten at rammene endres. På denne måten vil utviklingsavtalene være et instrument for endring, der institusjonene selv har ansvaret for implementeringen», heter det i NTNUs styredokument.

Flere er positive

Rektorene ved Universitetet i Sørøst-Norge, OsloMet, Høgskolen i Innlandet og Høgskulen på Vestlandet, skrev i et innlegg i Khrono nylig at utviklingsavtaler er noe som bør spille en rolle i finansieringssystemet.

«Mangfoldet bør øke i norsk universitets- og høgskolesektor, og utviklingsavtalene kan være et viktig instrument for å lykkes. Da bør finansiering koples tydeligere til utviklingsavtalene, slik som det gjøres mange i andre land. At arbeidslivsrelevans vil være en viktig faktor i denne sammenheng er sannsynlig, i tråd med behovet for livslang læring og behovet for å få flere i arbeid,» skriver de fire rektorene i innlegget.

Heller ikke Arvid Hallén, mangeårig toppsjef i Forskningsrådet og nå styreleder ved Høgskulen på Vestlandet, avviser ikke at det kan knyttes penger til utviklingsavtalene, selv om det ikke er hans førsteprioritet.

Universitetet i Oslo mer positive

Også Universitetet i Oslo, som allerede har levert sitt innspill til Kunnskapsdepartementet, åpner for muligheten til å knytte finansiering til utviklingsavtalene:

«Dersom det skal knyttes økonomiske insentiver til (utviklingsavtalene red.mrk.), mener vi det må komme i form av friske penger, og ikke tas fra basiskomponenten. Et alternativ er å omdisponere deler av direktoratenes fragmenterte konkurransemidler til mer formålsrettede utviklingsplaner i institusjonene under rammen av utviklingsavtalene», skriver UiO i sitt innspill til styringsmeldingen.

Universitetet i Bergen understreker det samme i sine styrepapirer: «Dersom det knyttes penger til utviklingsavtalene er det viktig at dette skjer uten en reduksjon i basisbevilgningen, jf. omtale av finansieringsmodell. Etter UiBs oppfatning vil ambisjonene i utviklingsavtalen best kunne realiseres dersom det tilføres friske midler, basert på åpen budsjettramme.»

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) er også opptatt av individuelle indikatorer når det gjelder finansiering.

«De kategoriene som gjelder per i dag, tar ikke i tilstrekkelig grad hensyn til forskning og utdanning som har stort behov for infrastruktur og laboratorier. Finansieringssystemet gir ikke tilstrekkelig rom for fornying og videreutvikling. Finansieringssystemet må også være innrettet slik at det er mer rom for grunnforskning og mindre styring, blant annet via finansieringskildene. Departementet bør vurdere om det skal være ulike finansieringssystem for ulike kategorier institusjoner, eller institusjoner med ulike profiler, slik det også har kommet innspill på. NMBU har flere studieprogram med en profesjonsrettet profil som er særegne for NMBU. En videreutvikling av utviklingsavtalene kan være et instrument som kan brukes for å ivareta den særskilte profilen NMBU har som ‘bærekraftsuniversitetet’ og hvor NMBU har en høy kvalitet internasjonalt», heter det i NMBUs styrepapirer.

Regjeringen bestilte gjennomgang

Det er regjeringen som har bedt om en gjennomgang av finansieringssystemet for universiteter og høgskoler, og debatten har aktualisert seg etter at Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet ble enige om at en indikator i gjennomgangen bør være relevant arbeid etter endt utdanning. Et forslag som har møtt betydelig motstand.

Forrige gang finansieringssystemet for universiteter og høgskoler ble gjennomgått i 2014/2015 ble utviklingsavtaler mellom Kunnskapsdepartementet og landets universiteter og høgskoler lansert som ide, og etterhvert satt ut i live.

Men så langt ikke med penger knyttet til oppnådde resultater.

Hægeland-utvalget 2014

Et ekspertutvalg, ledet av daværende forskningsdirektør i Statistisk sentralbyrå (SSB), Torbjørn Hægeland, var arkitektene bak forslaget. I utvalget satt også professor ved Institutt for pedagogikk ved Universitetet i Oslo, Bjørn Stensaker.

Les også: Her er rapporten fra utvalget

Professor ved UiO, Bjørn Stensaker synes den nye interesse for å knytte penger til utviklingsavtalene er interessant.
Professor ved UiO, Bjørn Stensaker synes den nye interesse for å knytte penger til utviklingsavtalene er interessant.

Professor Stensaker har også merket seg at holdningen til å knytte finansiering til utviklingsavtalene har endret seg. Han trekker fram at utviklingsavtalene kan åpne for større grad av skreddersøm for den enkelte institusjon, der man blir premiert for å gjøre det bra innenfor sin egenart. Avtalene ser han for seg må blir til i en dialog mellom eier og institusjonen og det er de to partene som kommer til enighet om avtalens innhold.

— Utviklingsavtalene ble på ingen måte tatt imot med åpne armer?

— Nei, det kan du si. Jeg tror mange oppfattet det slik at avtalene representerte enda ett nytt styringsinstrument i tillegg til de eksisterende og åpne for enda mer detaljstyring av institusjonene, sier Stensaker.

Han legger til:

— Før hadde man altfor mange institusjoner til at det var mulig å gå i en slik tett dialog for å etablere slike avtaler, nå er antallet institusjoner langt færre, og det bør være fullt mulig.

— Men i dag er tonen en helt annen?

— Ja, og det er jo litt interessant. Det kan ha sammenheng med at flere ser behov for en bedre arbeidsdeling i sektoren og dermed leter etter metoder for å få fram dette, og kanskje flere ser fordelene der avtalene potensielt kan forenkle, ikke komplisere, styringen, sier Stensaker.

Stensaker: Finansiering av avtalene er en forutsetning

— Jeg tror mange læresteder i dag opplever at den offentlige styringen er sprikende. Utviklingsavtalene kan bidra til å ramme inn styringen, kanskje til og med disiplinere de styrende, og bidra til et enklere styringsverktøy for institusjonene, sier han.

Stensaker er overbevist om at det må kobles finansiering til avtalene for at de skal ha en funksjon og virke.

— Hvor stor andel av budsjettet det skal handle om er en egen debatt, men det må være såpass stort at institusjonene bryr seg om avtalene, at det har betydning og at man derfor vil forsøke å holde de avtalene som er inngått, sier han.

Han trekker samtidig fram at han mener det er viktig at utviklingsavtalene er svært edruelige med tanke på at de bør være knyttet til forhold som institusjonene selv, ihvertfall til en viss grad, har herredømme over.

— Og det er noe av det som blir så galt med dette forslaget om at institusjonene skal belønnes med tanke på hvor raskt kandidatene deres får jobb, sier Stensaker og fortsetter:

— Arbeidsmarkedskonjukturene har institusjonene ikke herredømme over. Men med en slik tenkning som her ligger til grunn vil jo lærestedene bli straffet, og også belønnet for den saks skyld, for forhold de har null innflytelse over selv, og det er da det virkelig bærer galt av sted, mener Stensaker.

Jeg har utrolig lite sans for at lærestedene skal belønnes eller straffes for forhold de ikke har kontroll på.

Bjørn Stensaker, professor UiO

— Når staten skal styre sektoren har de alltid noen overordnet mål de sikter mot. De vil ha kvalitet, de vil ha relevans, jamfør de siste ukers debatter, og de vil ha effektivitet. Det siste i betydningen av at de vil ha mest mulig forskning og utdanning for pengene, for å si det på den måten, sicer Stensaker.

Og han poengterer:

— Det er grunnleggende sett disse tre målene det handler om uansett hvilken farge det er på regjeringene. Så vil de ulike partiene vektlegge forskjellige virkemidler for å fremme disse kriteriene.

Regional og nasjonal relevans

Stensaker understreker at det eksisterende finansieringssystemet stort sett har mekanismer for å belønne kvalitet og effektivitet, men få mekanismer for samfunnsrelevans og arbeidsdeling.

— For meg kan vi godt snakke om relevans men da i betydningen hvilken rolle det enkelte universitetet skal ha regionalt og nasjonalt. Et slikt relevansbegrep er et langt mer utvidet enn om hvorvidt studenter får seg relevant jobb etterpå. Slik jeg så for meg utviklingsavtalene var de nettopp et redskap for å stimulere til et mangfoldig nasjonalt system for høyere utdanning og en god arbeidsdeling i sektoren.

Stensaker trekker fram at utviklingsavtalene potensielt kan åpne opp for en annerledes styringsdialog mellom myndigheter og lærestedene.

Regionale monopoler

— Etter strukturreformen har vi fått langt færre institusjoner, men vi er i dag i ferd med å bygge opp regionale monopoler, framfor å ha et nasjonal system med arbeidsdeling i sektoren.

Tanken bak strukturreformen var ikke at alle lærestedene skulle være like, og han mener at en diskusjon om samfunnsrelevans i stort kan være på sin plass.

— Hva er det samfunnet har behov for sett i et systemperspektiv? Kanskje må ikke alle være ledende europeiske forskningsinstitusjoner med mange toppstipender, kanskje skal ikke alle vektlegge den regionale dimensjonen like mye, kanskje skal noen læresteder få en spesiell rolle i forhold til enkelte profesjonsutdanninger, spør Bjørn Stensaker.

Han peker også på det han mener er ironien i at både Arbeiderpartiet og Senterpartiet i det siste har markert seg mot økende indikatorstyring og mangel på tillit i styringen av offentlig sektor, mens de nå har gått inn på et forslag som nettopp kan forsterke den måten å styre sektoren på.

Lunken mottakelse i 2015

Mottakelsen av utviklingsavtaler var meget lunken i 2015, og innføringen av avtalene ble gjort gradvis. Den uttalte ambisjonen, selv om den ennå ikke er realisert, var at det skulle kobles økonomisk uttelling til disse avtalene fra 2019. Skepsisen til dette var enda større.

Daværende rektor ved Universitetet i Oslo, Ole Petter Ottersen sa det slik i 2015:

«Det er ikke til å legge skjul på at vi innledningsvis var i tvende sinn: I sin ytterste konsekvens kan detaljstyring fra staten utgjøre en trussel mot universitetenes faglige autonomi. Vi trenger ikke gå lenger enn til Storbritannia, som har hatt en form for utviklingsavtaler i mange år. Erfaringene derfra tilsier at dette ikke er noe Norge bør kopiere», skrev Ottersen i et innlegg på Khrono.

Nyansatt rektor ved Høgskolen i Innlandet, Kathrine Skretting var i 2017 tydelig:

— Jeg er ikke sikker på hvor viktig den gulrota er, og jeg begynner å bli lei av å bli adressert som esel som skal fristes av gulrøtter, sa Skretting i en debatt i Universitets- og høgskolerådet om avtalene.

Rektor ved daværende Høgskolen i Sørøst-Norge, Petter Aasen, ville ikke svare på om han var for eller mot at det ble koblet finansiering til utviklingsavtalene, da saken ikke var drøftet med styret.

NTNU har sagt ja hele veien

Onsdag 3. juni har NTNU styremøtet. Her skal de diskutere NTNU sitt høringssvar til universitets- og høgskoleloven, men også NTNU sine drøftingsinnspill til melding om styringspolitikken. NTNU er den eneste institusjonen som hele tiden har vært positive til forslaget om utviklingsavtaler.

Innledningsvis er rektor helt tydelig i sin innstilling til sitt styre:

«Kunnskapsdepartementets rammefinansieringssystem bør utvides med komponent for utviklingsavtaler.»

Rektor Anne Borg trekker fram at samtidig som det er viktig å slå ring om hovedelementene i finansieringssystemet så kan insentivene virke uniformerende over tid, noe som kan redusere mangfoldet og særpreget mellom institusjoner.

Dette skal særlig gjelde insentiver som i større grad trigger volum enn kvalitet, og det kan være behov for enkelte justeringer, skriver Borg til sitt styre.

Hun trekker fram at individuelt tilpassede utviklingsavtaler vil kunne motvirke ensretting, og disse kan utvikles til å bli et sentralt virkemiddel for å ivareta og utvikle mangfoldet slik at institusjonene er best mulig rustet til å betjene hele det brede samfunnsoppdraget til sektoren..

I forslaget til NTNU-styret heter det også at «finansieringssystemet bør derfor utvides med en strategisk finansieringskomponent som utviklingsavtalene knyttes til (slik NTNU har tatt til orde for ved flere tidligere anledninger).»P

Regjeringen har vegret seg

Regjeringen har så langt vegret seg for å putte penger inn i utviklingsavtalene, men ambisjonen har vært der hele tiden:

— Vi har ikke konkludert endelig på om vi skal knytte midler til avtalen, men det er ambisjonen. Det må i så fall være nok midler til at det understøtter avtalen og at den blir tatt på alvor, men ikke så mye at man i neste omgang vegrer seg for å sette ambisiøse mål. Hvis det skal puttes penger på er det særlig viktig at man har gode, tydelige og enkle indikatorer, slik at vi ikke får diskusjoner i etterkant om hvorvidt målene er oppfylt, sa daværende statssekretær Bjørn Haugstad til Khrono i 2016.