En nyskapning eller vanskapning?

Kvalitet i høyere utdanning er tema på årets kontaktkonferanse som går av stabelen i morgen. Jeg har blitt bedt om å holde et innlegg om UiOs erfaringer med utviklingsavtaler.

Er utviklingsavtalene en nyskapning eller vanskapning i norsk forskningspolitikk?

Hægelandutvalget – som fremla sin rapport i januar 2015 – foreslo flere endringer i finansieringssystemet for universiteter og høyskoler. Ett av forslagene var å innføre institusjonelle utviklingsavtaler. Fem institusjoner er valgt ut som piloter for slike avtaler.

Universitetet i Oslo er en av institusjonene som inngår i pilotprosjektet. Utviklingsavtaler er noe helt nytt i norsk politikk og fortjener sektorens og samfunnets interesse. Etter mange møter med Kunnskapsdepartementet er nå de første avtalene på plass. Ved UiO opplever vi å ha hatt en god dialog, og avtaleteksten er det nå enighet om.

Det er ikke til å legge skjul på at vi innledningsvis var i tvende sinn: I sin ytterste konsekvens kan detaljstyring fra staten utgjøre en trussel mot universitetenes faglige autonomi. Vi trenger ikke gå lenger enn til Storbritannia, som har hatt en form for utviklingsavtaler i mange år. Erfaringene derfra tilsier at dette ikke er noe Norge bør kopiere.

På vegne av UiO kan jeg imidlertid si at vi ønsker den norske varianten av utviklingsavtaler velkommen. Ikke minst gir avtalene – når alle institusjonene omfattes av dem – en unik mulighet for å legge til rette for diversitet og bedre arbeidsdeling i sektoren. Det vil i så fall gi et stort løft til vår sektor.

Samtidig er det et stort og sammensatt «men». Vi må se på avtalenes innretning og underliggende prinsipper, og vi må se på det helhetsbildet disse avtalene er en del av.

På det prinsipielle plan er utviklingsavtalene enten en eufemisme eller en anomali. En eufemisme – hvis realiteten bak avtalene er ønsket om sterkere statlig styring av en sektor som leverer bedre uten styring på detaljer. En anomali – dersom disse avtalene skal være reelle avtaler der prinsippet om gjensidig forpliktelse står sentralt. For staten inngår vanligvis ikke avtaler med seg selv.

Selvsagt er sektoren samstemmig i ønsket om at avtalene skal være det siste: En (i positiv forstand) anomali som skal styrke mer enn styre den sektoren som er avgjørende viktig for å takle alle de utfordringene vi står overfor, nasjonalt og internasjonalt.

Men det er her helhetsbildet kommer inn. Det er viktig å huske at utviklingsavtalene bygger på det jeg kaller den store avtalen - de førende dokumentene for vår sektor. Disse dokumentene – regjeringserklæringen og Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning - kan ses som en avtale mellom kunnskapssektoren på den ene siden, og regjeringen og Stortinget på den andre siden. Dersom myndighetene ikke følger opp, hvis fundamentet svikter, hvilken merverdi gir det da å legge nye avtaler på toppen?

I den store avtalen ligger det sterke signaler om å honorere kvalitet, om å bygge et internasjonalt lederskap i forskning og utdanning og om å konkurrere mer effektivt om prestisjetunge tildelinger fra EUs forskningsprogram.

Etter mitt syn er den store avtalen brutt. Sektoren har opplevd en betydelig realvekst; den delen av avtalen er overholdt, og det fortjener våre politikere ros for. Men så er ikke tilfelle for den delen av avtalen som dreier seg om profil og internasjonalt lederskap. Universiteter som allerede hevder seg i toppen, har sett den laveste realveksten over de siste 12 årene, slik jeg har dokumentert i tidligere innlegg.

Mitt eget universitet, Universitetet i Oslo, går for første gang på lang tid inn i et budsjettår med en realnedgang – eller med et lite pluss dersom man holder utenfor en engangsbevilgning i 2016 til et av våre bygg. Dette til tross for at UiO i 2015 hadde flere tildelinger fra Det europeiske forskningsrådet (der det kun er kvalitet som teller) enn resten av kunnskapsnorge til sammen. Dette til tross for at vi sammen med UiB og NTNU har den største uttellingen fra EU totalt blant norske høyere utdanningsinstitusjoner. Dette til tross for at vi – fulgt av de andre nevnte universitetene – konsistent kommer høyest opp på de internasjonale rangeringene vi elsker å hate.

Det er ikke å komme bort fra at norsk forskningspolitikk ser annerledes ut i virkeligheten enn på papiret. Den store avtalen forteller oss at vi skal honoreres når vi søker å styrke oss fra etablert styrke. Gjennom budsjettutviklingen har imidlertid det politiske Norge sendt oss motsatte signaler.

Vi har sett en nivellering og en politikk der den strategiske båndbredden er brukt på tiltak som – med noen hederlige unntak – mangler en direkte korrelasjon til internasjonal kvalitetshevning.  Budsjettposten øremerket verdensledende forskningsmiljøer – ett av disse hederlige unntakene – var beklageligvis kun et engangsfenomen.

Det sier seg selv: Utviklingsavtalene vil være mye lettere å plassere inn i en budsjettramme som øker enn i en budsjettramme som krymper. Vi forventet det første. I det siste tilfellet – hvis budsjettene strammes inn i tiden som kommer – betyr utviklingsavtaler en avtalefestet prioritering på toppen av en tvunget nedskalering.   

På fredag lanserte vi den nye programporteføljen ved Det matematisk-naturvitenskapelige fakultet ved UiO. Inspirert av – og i ly av – ambisjonene i regjeringserklæring og Langtidsplan har dette og andre av våre fakulteter satset sterkt på nye og innovative undervisningsopplegg som er forskningsnære og kvalitetsfremmende, men også ressurskrevende. Prioriteringer gjort i forventning om et styrket budsjett vil naturlig nok redusere rommet for utviklingsavtalene dersom den forventede styrkingen uteblir.   

Likevel: Vi står ved at vi ønsker de nye avtalene velkommen. Men jeg gjentar: Disse må bygges på et solid politisk fundament. Dette fundamentet er den store avtalen, som lover å styrke fra etablert styrke. Det blir derfor avgjørende at fremtidige statsbudsjetter utformes på en måte som reelt fremmer det internasjonale lederskapet som alle snakker om.

Etter mitt syn er det også helt avgjørende at utviklingsavtalene ikke benyttes som et nytt styringsverktøy, men som en kjærkommen anledning til å bygge opp under den enkelte institusjons profil og til å skape et kunnskaps-Norge som er preget av mangfold og komplementaritet.

Hægelands rapport – som startet det hele – hadde tittelen «Finansiering for kvalitet, mangfold og samspill». Dersom de nye utviklingsavtalene

1. respekterer institusjonell autonomi;
2. utformes i tett dialog mellom departement og institusjon;
3. ikke blir en «vertikal» konstruksjon mellom de to partene, men får en «horisontal» dimensjon som befordrer samspill og mangfold i sektoren og
4. honorerer oppnåelse av milepæler og ikke introduserer nye styringsindikatorer

vil de kunne ha et potensial for å gi et løft langs alle de nevnte dimensjonene - kvalitet, mangfold og samspill. Intet ville glede meg mer.