evaluering

Nye rapporter: Begrensa effekt av strukturreform

Strukturreformen evalueres. Så langt er det flere nedslående funn med tanke på hva man har oppnådd.

27. mars 2015 la Torbjørn Røe Isaksen fra strukturmeldingen. Da hadde han allerede fått en rekke institusjoner til å iverksette fusjoner.
27. mars 2015 la Torbjørn Røe Isaksen fra strukturmeldingen. Da hadde han allerede fått en rekke institusjoner til å iverksette fusjoner.
Publisert Oppdatert

Vitenskapelig ansatte ved fusjonerte institusjoner er mindre fornøyd med organisasjonsmessige forhold. I tillegg er akademisk praksis i liten grad endret. Det går fram av to nye rapporter fra Nifu (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning), som de kaller policy briefs.

Nifu har sett på hvordan strukturreformen har påvirket:

Rapportene inngår i en stor evaluering av strukturreformen som Nifu og samarbeidspartnere gjør på oppdrag fra Forskningsrådet. Evalueringen skal være ferdig i 2023.

Fakta

Strukturreformen

Stortingsmelding 18 (2014-2015) «Konsentrasjon for kvalitet – Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren» la grunnlaget for en omfattende reform i UH-sektoren.

Bakgrunnen var små, sårbare fagmiljøer, spredte og små utdanningstilbud, samlet lav deltakelse på internasjonale arenaer for konkurransebasert finansiering og lite internasjonal publisering.

Regjeringen ønsket å samle ressursene på færre, men sterkere institusjoner, med tydelige faglige profiler, men beholde mangfoldet i sektoren.

Regjeringen satte følgende mål for reformen: - utdanning og forskning av høy kvalitet - robuste fagmiljøer - god tilgang til utdanning og kompetanse over hele landet - regional utvikling - verdensledende fagmiljøer - effektiv ressursbruk

Universiteter og høgskoler som er fusjonert som følge av reformen:

  • Nord universitet
  • NTNU
  • Universitetet i Bergen
  • UiT Norges arktiske uiversitet
  • Høgskolen i Innlandet
  • Universitetet i Sørøst-Norge
  • Høgskulen på Vestlandet
  • VID vitenskapelige høgskole

Kilde: Kunnskapsdepartementet

Tidligere har en annen delrapport vist at de fusjonerte institusjonene har fått en større regional spredning av studietilbudene, men at studentene har en tendens til å gå i motsatt retning og velge den største campusen. Dermed er den regionale effekten av reformen uklar.

— Begrenset endring i sektoren

Begge de nye rapportene sammenlikner fusjonerte med ikke-fusjonerte institusjoner, og baserer seg på en stor nasjonal spørreundersøkelse gjennomført i 2021 blant vitenskapelig ansatte ved 21 institusjoner. Inkludert er seks institusjoner som ble etablert som følge av reformen mellom 2016 og 2017.

De seks institusjonene er Høgskolen i Innlandet, Nord universitet, Høgskulen på Vestlandet, Universitetet i Sørøst-Norge, UiT Norges arktiske universitet og NTNU.

— Analysen tyder på at det så langt har vært begrensede endringer i sektoren. Vitenskapelig ansatte opplever ikke særlig endring i akademiske praksiser knyttet til målene med reformen. Tendensen er videre at vitenskapelig ansatte ved fusjonerte institusjoner er mindre fornøyd med organisasjonsmessige forhold, skriver Nifu i sin norske omtale av rapportene.

— De endringene vi ser kan ikke kun tilbakeføres til intensjonen med reformen. Fusjoner og institusjonell integrasjon er kompliserte prosesser som påvirker organisasjonsmessige forhold, forklarer forskningsleder ved Nifu, Nicoline Frølich.

Hun legger til:

— Strukturreformen følger etter andre reformer og vitenskapelig ansattes erfaringer med endringsprosessene er også påvirket av disse og andre pågående endringer.

Akademikerne: — Treg materie

Lise Lyngsnes Randeberg er konstituert leder for Akademikerne. Hun er tidligere leder for Tekna, men også professor ved NTNU, og har sånn sett vært en del av en fusjonert institusjon selv.

— Er dere overrasket over funnene i disse rapportene?

— Nei. Vi er ikke overrasket, i hvert fall ikke over at det ikke har skjedd så store endringer ved universitetene. Akademisk praksis og kultur tar lang tid og endre, fusjoner er krevende og skaper slitasje, det er en seig materie det handler om, starter Randeberg.

Likevel mener hun at når det nå har gått over seks år etter de første fusjonene trådte i kraft, så burde man begynne å se noen endringer.

— Det var jo ganske store kulturforskjeller, men også store organisasjonsforskjeller som ble fusjonert sammen, legger Randeberg til.

Hun trekker fram høgskoler som hadde en ganske stor grad av administrativ støtte, men der de ansatte hadde langt mindre forskningstid, og de møtte en universitetskultur med de motsatte forholdene rundt seg.

Lise Lyngsnes Randeberg, konsituert leder Akademikerne.
Lise Lyngsnes Randeberg, konsituert leder Akademikerne.

— Så har jo sektoren i den samme perioden fått ganske tøffe administrative kutt fra regjeringen, så vi kan ikke bort fra at det også er utenforliggende faktorer som har påvirket utviklingen.

Randeberg savner imidlertid at tallene blir brutt ned på studiested og campus.

— Det hadde vært veldig interessant også i disse undersøkelsene å se hvordan de ulike fusjonerte partene svarer i disse undersøkelsene, sier Randeberg.

NTNU selv hadde egen følgeforskning som nettopp viste at det var store forskjeller i tilfredshet blant de ansatte som kom fra de innfusjonerte høgskolene sammenlignet med de «gamle» NTNU-erne. Her var de innfusjonerte ansatte mest fornøyd.

— Ville ha styrene til å «rydde» opp

— Har vi fått høyere kvalitet? Det uttalte hovedmålet med reformen?

— Tja, du. Jeg tenker noe av det Torbjørn Røe Isaksen gjorde i denne prosessen var at han overlot til styrene å «rydde» i et landskap der han mente at noen hadde for dårlig kvalitet. Samtidig har vi jo sett at nettopp politikerne selv har grepet inn for å redde studiesteder styrene vil ta bort, det gjelder jo eksempelvis Nesna og sykepleie i Namsos, sier Randeberg.

Hun trekker fram samfunnsoppdraget til sektoren: Nemlig å levere god forskning og relevante kandidater til arbeidslivet, både i privat og offentlig sektor.

— For mange høgskoler handler og handlet dette om å levere kompetanse til lokalt arbeidsliv. Og herfra hentet man også lærerkrefter til utdanningene. Plutselig møter de samme institusjonene en virkelighet der akademiske standarder utviklet for å drive lange teoritunge utdanninger blir lagt til grunn. Lærerkreftene må ha doktorgrad og førstekompetanse, mens det som er viktig for mange av disse lokalbaserte utdanningene er relevant kompetanse og praksis, mener Randeberg og legger til:

— Vi kan observere en kollisjon mellom akademiske idealer og det man trenger for å levere relevant og praktisk og profesjonsretta utdanning lokalt. Denne debatten har vi ikke tatt.

Hun trekker fram at arbeidsdelingen er endret gjennom at de nye universitetene forsøker å bli mer lik de gamle universitetene, og de fleste høgskolene søker seg mot å bli universitet.

— Dette har skapt et vakuum med behov for mer arbeidslivsrelevant utdanning. Og i dette vakuumet har en oppblomstring av fagskolene dukket opp, bemerker Randeberg.

Få faglige endringer

I den første rapporten har Nifu-forskerne undersøkt om akademisk praksis er blitt endret etter fusjonene.

Ifølge rapporten er det lite som tyder på at undervisningen har endret seg etter fusjonene.

Når det gjelder forskning, så viser spørreundersøkelsene større forskjeller, men forskerne konkluderer med at dette i stor grad dreier seg om forskjeller mellom tradisjonelle universiteter og profesjonsuniversiteter/høgskoler.

Innen innovasjon er det også forskjeller, der de fusjonerte generelt gjør det svakere enn de andre institusjonene. Dermed konkluderer forskerne med at fusjonene så langt ikke har ført til mer innovasjonsaktivitet.

Mindre fornøyde med organisering

I den andre rapporten har forskerne analysert hvor fornøyde vitenskapelig ansatte er med organisasjonsmessige forhold. Her er tendensen at ansatte ved de fusjonerte institusjonene er mindre fornøyde enn ansatte ved de andre institusjonene.

Blant annet tyder svarene på at de ikke-fusjonerte har en mer fremtredende følelse av felles identitet, større lojalitet til institusjonen der de jobber og identifiserer seg mer med verdiene og normene der enn ansatte i de fusjonerte gjør.

Forskerforbundet: — Ikke høyere kvalitet

Guro Elisabeth Lind er leder for Forskerforbundet. Hun trekker frem at Forskerforbundet lenge kjempet for at det skulle bli en følgeevaluering av strukturreformen, og at hun er glad for at dette nå blir gjennomført.

— Resultatene som kommer fram viser hvor viktig dette er. Her kommer det fram viktige læringspunkter for institusjonene og ikke minst for politikere med stor reformiver. Reformer kan framstå veldig annerledes på skrivebordet enn slik resultatene blir i virkeligheten, sier Lind til Khrono.

<span class=" italic">Leder av Forskerforbundet, Guro Lind.</span>
Leder av Forskerforbundet, Guro Lind.

— Har reformen bidratt til høyere kvalitet?

— Nei, det har den ikke i seg selv. Her har vi hele veien trukket fram at for å lykkes hadde man vært avhengig av en høy grad av medbestemmelse, en tillitsbasert utvikling og ikke minst nok ressurser til å få til forsvarlige fusjoner, sier Lind og legger til:

— Universiteter og høgskoler har i samme periode opplevd tøffe ABE-kutt (avbyråkratiserings- og effektiviserinngskutt, red.anm.) og reformer som ikke blir fullfinansiert. Når vi ser de resultatene vi får av disse rapportene, forutsetter vi at Kunnskapsdepartementet nå vil bidra med tiltak for å stimulere til bedre kvalitetsutvikling.

Lind trekker fram at reformen har gitt mer komplekse organisasjoner, institusjoner med mange studiesteder spredt over til dels store områder.

— Organisasjonene har blitt mer tungdrevne og de ansatte opplever større avstand, men vi skal også ta med oss at det er store variasjoner mellom institusjonene her, sier Lind.

— Burde man egentlig gjennomført denne reformen?

— Det er et godt spørsmål. Funnene i rapporten er verdt å se nøye på, og gjerne opp mot målene som var satt opp og debatten man hadde i sektor i forkant. Jeg må si vi ikke er overrasket over funnene. I vår argumentasjon har vi jo nettopp vektlagt at større enheter i seg selv ikke er en garanti for høyere kvalitet. Men nå må vi bruke funnene til å skape nødvendige endringer, ta vare på de gode sidene ved fusjonene og rette opp det som ikke fungerer, understreker Lind.

Hun legger avslutningsvis til:

— Forskerforbundet får mange tilbakemeldinger fra tillitsvalgte som tyder på et stort etterslep på involvering og medbestemmelse, nettopp som en konsekvens av struktureformen. Her forventer vi at de enkelte virksomheten tar tak.

Sju år siden startskuddet gikk

Det er sju år siden kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen annonserte behovet for ny struktur og fusjonen innen høyere utdanning. På kontaktkonferansen 14. januar 2014 la Isaksen fram sju punkter for høyere kvalitet.

Det var startskuddet for arbeidet med en stortingsmelding om hvilken struktur man skal ha i norsk høyere utdanning.

14. januar 2014: Sju punkter om kvalitet legges fram 12.45 minutter ut i sendingen.

— Vi har nå satt i gang arbeidet med en stortingsmelding om struktur i høyere utdanning. Målet med prosessen er å sikre høy kvalitet i alle studietilbudene i universitets- og høyskolesektoren. Vi tar sikte på at stortingsmeldingen legges fram våren 2015, annonserte Isaken som sitt punkt 2.

Fakta

Isakens sju punkter for kvalitet, fra januar 2014

  1. Regjeringen skal oppnevne en ekspertgruppe som skal gjennomgå hele finansieringssystemet for universiteter og høyskoler. Gruppen settes ned i løpet av våren. Deres viktigste oppdrag vil være å se på hvordan finansiering kan styrke kvaliteten i forskning og høyere utdanning.
  2. Vi har nå satt i gang arbeidet med en stortingsmelding om struktur i høyere utdanning. Målet med prosessen er å sikre høy kvalitet i alle studietilbudene i universitets- og høyskolesektoren. Vi tar sikte på at stortingsmeldingen legges fram våren 2015.
  3. Regjeringen legger frem en langtidsplan for forskning og høyere utdanning til høsten. Denne vil styrke forutsetningene for å gjøre de langsiktige og strategiske prioriteringene som er viktige for å oppnå høy kvalitet.
  4. Norge skal utvikle flere verdensledende forskningsmiljø. I dialog med universitets- og høyskolesektoren vil regjeringen finne og satse på aktuelle miljøer og institusjoner som kan bidra til gjennombruddsforskning i verdensklasse.
  5. Vi skal sørge for at Norge lykkes i EUs nye forskningsprogram Horisont 2020. I løpet av våren lanserer vi strategien for norsk deltakelse. En vellykket strategi må ta utgangspunkt i hvordan vi motiverer hver enkelt forsker til å søke.
  6. Regjeringen skal se på hvordan vitenskapelig ansatte i varetas. Det inkluderer rekruttering, stillingsstruktur og karriereutvikling.
  7. Vi skal legge trykk på lærerutdanning. Gode lærere er grunnmuren i kunnskapssamfunnet. De er forutsetningen for hvor godt vi lykkes i universitets- og høyskolesektoren så vel som hele resten av samfunnet.

— Vi skal ikke starte strukturarbeidet med å tegne kartet. Først vil vi sette tydelige kvalitetskrav, så vil strukturen i høyere utdanning følge av disse standardene. Jeg tror likevel det er sannsynlig at en av konklusjonene i prosessen vil være at vi bør redusere antallet institusjoner. Det betyr ikke nødvendigvis en reduksjon i antallet læresteder eller campuser, men kvalitetskravene må få konsekvenser for strukturen, het det fra Røe Isaksen, i en pressemelding fra Kunnskapsdepartementet.

Turne for ny struktur

Høsten 2014 la Isaken ut på en turne med en klar ambisjon — motivere og eventuelt tvinge fram fusjoner innen høyere utdanning.

Da Khrono publiserte en nyhetsartikkel med tittelen «Alle høgskolene i nord kan bli nedlagt raskt», ble det rabalder. I dag vet vi at det var akkurat det som skjedde. Om ikke nedlagt så ble alle høgskolene innfusjonert i de to universitetene lengst nord.

Isakens opprinnelige ambisjon var å samle alle nord for Trondheim inn i ett universitet, og han ville det skulle gå fort. Det ble så mange reaksjoner at forsøket ble stoppet. Nord universitet og UiT Norges arktiske universitet ble landingsplass for alle høgskolene.

Stortingsmeldingen «Konsentrasjon for kvalitet» ble lagt frem fredag 27. mars og behandlet i Stortinget 11. juni 2015.

Fusjonskartet til Kunnskapsdepartementet fra 2017.
Fusjonskartet til Kunnskapsdepartementet fra 2017.
Powered by Labrador CMS