Debatt ● oddmund løkensgard hoel
Kva betyr eigentleg endringane i finansieringssystemet?
Finansieringssystemet er komplekst og samansett, så det er ikkje overraskande at det blir mistydingar når det blir endringar. Her kjem nokre oppklaringar og døme på kva me no gjer, og kvifor me gjer det, skriv statssekretær Oddmund Løkensgard Hoel (Sp).
Publisert
Denne teksten er et debattinnlegg. Innholdet i teksten uttrykker forfatterens egen mening.
LES VIDERE ETTER ANNONSEN
FÅ NYHETER PÅ MOBILEN
Last ned Khrono-appen!
Lat oss fyrst slå fast at det ikkje er utforminga av finansieringssystemet, men satsingane og kutta i dei årlege statsbudsjetta som verkeleg har noko å seie for økonomien i sektoren. Det vil seie auke eller kutt i UH-ramma (som ABE-kutta til førre regjering), og tildelingar av studieplassar og rekrutteringsstillingar til dei einskilde institusjonane.
Finansieringssystemet er også utforma på ein slik måte at den resultatbaserte utteljinga endrar seg temmeleg lite frå år til år – slik har det vore til no, og slik vil det halde fram. Ein institusjon som har same produksjon frå eitt år til det neste, vil få uendra regelstyrt løyving med mindre Stortinget vedtek noko anna i statsbudsjettet. Meir om dette nedanfor, men fyrst grunnane til at me gjer desse endringane.
I forsking og høgare utdanning har me nokre av landets mest engasjerte og dedikerte tilsette. Samstundes er det få offentleg tilsette som er omgjevne av så mange indikatorar, insentiv og rapporteringskrav. Mange detaljerte indikatorar, satsar og insentiv har gjort systemet komplekst og tungrodd. Institusjonane har tilpassa seg og brukt mykje tid på det som blir premiert – og ikkje teke eit tydeleg nok ansvar for det som ikkje så lett let seg telje.
Dette systemet tek me no eit oppgjer med, og det vil få større konsekvensar enn eit endra finansieringssystem. Universitet og høgskular vart fram til i fjor styrte etter 17 felles nasjonale kvantitative styringsparameter, der alle institusjonar vart målte på det same. Dei har me no fjerna og erstatta med utviklingsavtalar der kvar institusjon saman med departementet har fått definere kva ein vil satse på og bli målt på – kvantitativt og kvalitativt. Det vil stimulere til betre arbeidsdeling, utnytting av sterke sider og dyrking av eigenarten til kvar institusjon. I statsbudsjettet for 2023 har me også fjerna øyremerkinga av rekrutteringsstillingane og late institusjonane disponere desse midlane fritt.
Endring i finansieringssystemet er ein del av den same overgangen frå ei altfor rigid og kvantitativ mål- og resultatsstyring til ei langt meir tillitsbasert styring av universitets- og høgskulesektoren – ein vesentleg del av regjeringas tillitsreform i vår sektor. Me er tydelege på at institusjonane bør få meir tillit og større ansvar for å sjølve å prioritere og dimensjonere tilbodet innanfor gjeldande budsjettrammer og mål.
Kva er dei faktiske endringane? Regjeringa vil:
- fjerne resultatbaset utteljing på indikatorane for utvekslingsstudentar, publiseringspoeng og eksterne inntekter
- erstatte indikatoren for uteksaminerte kandidatar med ein indikator for fullføring av studieprogram
- vidareføre indikatorane for gjennomførte studiepoeng og tekne doktorgrader, og oppjustere satsen for studiepoengutteljing
- redusere talet på finansieringskategoriar for den resultatbaserte utteljinga for studiepoeng og studieplasstildelinga frå seks til tre
Med desse endringane fjernar me alle indikatorar i lukka ramme, som har vore eit nullsumspel og berre ført til omfordeling av ein gjeven sum mellom institusjonane. Dei tre indikatorane regjeringa vil ha, ligg alle saman i open ramme, som gjer at ein institusjon (og sektoren samla) blir tilført meir ressursar ved auka produksjon utan at det fører til tap for andre institusjonar som ikkje aukar like mykje.
Det må også understrekast kraftig at det berre er resultatutteljinga framover i tid som blir påverka av endringane. Dette har nok ikkje alle fått med seg, til dømes i debatten om kunstutdanningane. Satsen/kategorien for den aktuelle utdanninga blir berre brukt på endringa frå eitt år til det neste. Ved ei endring frå 100 studiepoengeiningar til 120 eller 80, vil satsen berre bli ganga med 20, ikkje med 120 eller 80 for å rekne ut endring i løyvinga. Ved same produksjon, er satsen altså uvesentleg og endringa null. Ved endring vil ein høg sats føre til større utteljing om produksjonen aukar, men også større nedtrekk om han går ned. I utdanningar som slit med rekrutteringa, er altså ein låg sats ein fordel.
I debatten om finansieringssystemet ser det ut til at mange tek utgangspunkt i korleis systemet fungerer internt på den einskilde institusjonen. Mange institusjonar har innført budsjettfordelingsmodellar basert på det statlege finansieringssystemet, men ofte med den skilnaden at tildelinga til fakulteta er monaleg meir resultatutsett enn rammeoverføringa frå staten til institusjonen.
Desse endringane vil føre til at finansieringa blir mindre detaljstyrt av insentiv, og færre resultatbaserte indikatorar vil bidra til større handlingsrom for institusjonane og dei tilsette.
Det er hevda at endringane av finansieringssystemet vil gjere sektoren meir utsett for politiske innfall frå skiftande regjeringar. Men effekten er det stikk motsette – større armlengds avstand mellom politikarar og forskingsmiljø, og meir fridom for institusjonane til å prioritere på fagleg grunnlag.
Ta publiseringsindikatoren som eit døme. NTNU var institusjonen med størst prosentauke i publiseringspoeng frå 2020 til 2021– gratulerer! NTNU auka sitt stykke av publiseringspoengkaka i sektoren frå 23,07 til 23,83 prosent, og det tilførte NTNU 4,7 millionar kroner meir på 2023-budsjettet. Den samla rammeoverføringa til NTNU var på 7,5 milliardar kroner, så med særs god utteljing på publiseringsindikatoren fekk altså NTNU 0,6 promille meir på årets budsjett. Publiseringsindikatoren er såleis heilt uvesentleg for institusjonsøkonomien. Indikatorane for eksterne inntekter, som EU-indikatoren, fungerer på same måte. Indikatorane for eksterne inntekter er dessutan på område kor dei eksterne inntektene i seg sjølve utgjer det største insentivet.
Publiseringsindikatoren har derimot hatt store interne konsekvensar. Institusjonane har gjerne retta interne forskingsinsentiv inn mot å få tak i flest mogleg publiseringspoeng, til dels med å føre inntektene frå poenga heilt ned på fagmiljø- og individnivå, noko som også gjer at det å få tildelt den økonomiske utteljinga av poenga blir oppfatta som ei rettigheit av fagtilsette og fagmiljø. Konsekvensen blir gjerne ei nedprioritering av alt som ikkje blir premiert økonomisk, men som skal til for å halde forskingsaktiviteten i gang, som fagfellevurdering, bokmeldingar, redigering av tidsskrift, kollegarettleiing, datainnsamling, lærebokskriving, formidling og faglege forskingsstøtteoppgåver.
Opprydding og forenkling i finansieringssystemet vil no gje institusjonsstyra større fridom til å etablere budsjettfordelingsmodellar og insentiv som er tilpassa dei faglege og strategiske behova til kvar enkelt universitet eller høgskule, som kan variere mykje. Endringa fjernar også noko av presset mot den einskilde fagtilsette som ligg i fleire av indikatorane. Det er bygt opp ein heilt annan forskingskultur og kompetanse i sektoren enn det som fanst då systemet vart innført for 20 år sidan. Norske forskarar og institusjonar vil også framover vere opptekne av å publisere og skaffe eksterne forskingsmidlar.
Rammeoverføringa til statlege og private universitet og høgskular er i 2023 på ca. 43 milliardar kroner. Av dette vart knapt 2 milliardar kroner (4,6 prosent) fordelte gjennom dei fire forskingsindikatorane i lukka ramme. Regjeringa vil fjerne desse indikatorane, men ikkje pengane som vil bli verande i rammeløyvinga.
At framtidige regjeringar kan kutte i løyvingane til forsking og høgare utdanning er ein risiko som korkje teljekantar eller resultatbaserte indikatorar vil verne sektoren mot. Det vil framleis vere prioriteringane i dei årlege statsbudsjetta som avgjer økonomien i sektoren og kvar institusjon framover.
