Debatt ● Jan Ivar Botnan
Bransjeforskningens utfordringer
Ledelsen ved Forsvarets forskningsinstitutt må skape forståelse for hva som kan utrettes med forskning og kunnskap. Slik kan FFI tre inn i den rollen instituttet var tiltenkt.
Publisert
Denne teksten er et debattinnlegg. Innholdet i teksten uttrykker forfatterens egen mening.
I Khrono 25. mars tar jeg opp bransjeforskningens muligheter til å gjøre statsforvaltningen mer kunnskapsbasert og effektiv; hvordan forskningen bør innrettes og resultatene formidles? Normalt foregår denne diskusjonen i lukkede rom, men Ruud og Tveito har fortjenestefullt gjort den tilgjengelig for offentligheten gjennom sitt tilsvar i Khrono 5. april.
Diskusjonen er spesielt viktig for Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) som betjener et forsvar som er i krise og står foran enorme omstillinger i en tid med galopperende sikkerhetspolitisk og teknologisk utvikling.
Regjeringen har vært under press fra NATO, Stortinget og en nesten samlet presse. Bevilgningene skal økes kraftig og raskt, men Forsvarets evne til å forvalte midlene får liten oppmerksomhet. Det viktigste er å bruke pengene, noe som er bekymringsfullt selv i en olje- og gassrik økonomi.
Stortinget har besluttet å bruke 1635 milliarder kr på Forsvaret over en 12-årsperiode. Det blir i gjennomsnitt 136 milliarder kr pr. år, eller 2,7 prosent av dagens BNP. I 2021 var bevilgningen 72 milliarder kr (ikke inflasjonsjustert). Til sammenligning er budsjettet for universitets- og høgskolesektoren 44 milliarder kr, driftskostnadene ved Ahus 14 milliarder kr og det vil koste 12 milliarder kr å gi gratis tannhelsetjeneste for alle.
Noen advarsler har kommet. Tidligere forsvarsminister, leder av EOS-utvalget og nestleder i FFIs styre, Elbjørg Løwer, tar i Aftenposten 7. mai til orde for å «styrke tilsynet med hva skattepengene brukes til».
Forskningssjef Sigurd Glærum (FFI) tar bladet fra munnen i Klassekampen 4. april: «Økede bevilgninger er ikke nok. Det avgjørende for å få Forsvaret opp fra knestående er hvordan pengene blir brukt i årene som kommer.»
Forsvaret har de seneste 40 år gått igjennom en rekke «vellykkede» omorganiseringer som har vist seg å ikke fungere særlig godt. Det er liten grunn til å tro at det skal gå så mye bedre når pengene strømmer inn. Det blir lett «løp og kjøp». Løwers forslag om strengere tilsyn er godt, men neppe tilstrekkelig.
Hvor er strategien, den langsiktige planen for hvordan målene skal nås?
Jan Ivar Botnan
FFI (Glærum) er åpenbart kjent med situasjonen, men hva vil FFI gjøre for å forhindre at midlene blir skuslet bort? FFI driver forskning innen forsvarsøkonomi, forsvarsmedisin, sikkerhetspolitikk, samfunnssikkerhet, operasjonsanalyse, militærteknologi og miljø, en Sareptas krukke for utvikling av Forsvaret.
I langtidsplanen for Forsvaret har imidlertid FFI en beskjeden plass. Instituttets konkrete bidrag er bare nevnt i forbindelse med «strategi for forskning og utvikling i nord», ikke spesielt visjonært. FFIs ledelse må skape forståelse for hva som kan utrettes med kunnskap slik at FFI kan tre inn i den rollen instituttet var tiltenkt.
Hvordan står det til med kampviljen, har de noen strategi?
Med utilslørt tilfredshet henviser de (Khrono 5. april 2024) til FFIs nye strategidokument som er utarbeidet med bredt engasjement innen- og utenfor instituttet. Jeg har lest det og finner bare selvfølgeligheter, i hovedsak en oversatt og forkortet versjon av rapporten fra NATO-møtet i Wilton Park i 2022. Her er noen eksempler:
«FFI skal bidra til et effektivt, interoperabelt og relevant forsvar som er best mulig rustet til å møte framtidens utfordringer.»
«Et solid kunnskapsgrunnlag er avgjørende for å treffe riktige beslutninger i en usikker tid.»
Det listes også opp viktige forskningsområder, nesten alt er med, bare bioteknologi mangler, ingen øvrige prioriteringer.
Men hvor er strategien, den langsiktige planen for hvordan målene skal nås?
Det er ingen referanse til den sørgelige tilstanden Forsvaret befinner seg i («Hæren
kan forsvare en bydel i Oslo», general Mood) og hva FFI konkret kan gjøre for
«å få Forsvaret opp fra knestående».
Ruud og Tveito skriver at «FFI er ikke lenger et lite institutt slik det var under Finn Lieds ledelse, men FFI er fremdeles et institutt for de store prosjektene». La oss se på årsrapporten for 2023. I 2023 utførte FFI arbeid på 177 forskningsprosjekter og 216 oppdrag, med gjennomsnittlig årsverksinnsats på henholdsvis 2,6 (2,8 i 2022) og 0,3 (0,4 i 2022), ingen typisk konsentrasjon om store og vanskelige problemer. Dessuten forskyves innsatsen mot småjobber (oppdrag).
Det er vanskelig å forstå at Ruud/Tveito vet hva de snakker om når de sier at «FFI er fremdeles et institutt for de store prosjekter». De fortsetter: «FFI har siden år 2000 mer enn doblet sin omsetning og antall forskningsårsverk. Denne veksten har nesten utelukkende skjedd ved økt oppdragsportefølje fra andre etater i forsvarssektoren, og spesielt Forsvaret og Forsvarsmateriell». Det er riktig, men bekymringsfullt.
Omorganiseringen av FFI på 90-tallet var inspirert av «New Public Management» som hadde fått gjennomslag under Reagan og Thatcher. Det skulle skapes et kunde-leverandørforhold mellom enhetene i Forsvaret, der «kunden alltid har rett». FFI måtte «selge prosjekter». Resultatet ble en fragmentert finansiering med begrensede muligheter til å utfordre helheten.
Har FFI blitt et institutt som bare løser enkeltproblemer, uten å ta ansvar for helheten, og er tilfreds med det?
Jan Ivar Botnan
Her kan det være nyttig å ta med et sitat fra nevnte NATO-møte i Wilton Park: «Unfortunately, policymakers and commanders fail to properly understand the nature of the new technologies, their scope or their application, partly because the pace at which such technology advances and partly because they were born into an analogue age». Dette problemet ble ytterligere forsterket da Forsvaret, for å kutte personellkostnader, bare skulle ha teknologisk «bestillerkompetanse».
Den fragmenterte finansieringen reflekteres på en skremmende måte i årsrapporten 2022: «Imidlertid ser FFI en mer krevende situasjon når det gjelder de økonomiske rammevilkårene for den strategiske rådgivningen, gjennom reduksjoner i sentrale finansieringskilder og manglende priskompensasjon. Dette vil kunne påvirke omfang og innretting på den strategiske rådgivningen framover.»
Hvordan er det mulig? FFIs kanskje viktigste oppgave er strategisk rådgivning. Så er den vanskelig å finansiere innenfor et budsjett på 1,2 milliarder kr. Har FFI blitt et institutt som bare løser enkeltproblemer, uten å ta ansvar for helheten, og er tilfreds med det?
Jeg er enig med Ruud og Tveito i at vitenskapelige publiseringer er viktige som inspirasjon og kvalitetssikring.
I 2023 ble det utgitt 195 rapporter, 84 eksternnotater og 67 publiseringer, til sammen 346, mot 420 i 2020 og over 700 i 2017, samtidig som antall FoU-årsverk har økt fra 484 til 554. Dette representerer en dramatisk nedgang i produktiviteten innenfor alle typer skriftlige arbeider. Antall siteringer av publikasjoner seneste femårsperiode var 891 i 2023, en nedgang fra 1038 året før og mindre enn Kenneth Ruuds vitenskapelige siteringer i 2023 (Google Scholar). En stjerne til Ruud som forsker, men stryk til Ruud som direktør. Antall kronikker i 2023 rapporteres til 7, en nedgang fra 20 året før, selv om forsvars- og sikkerhetspolitikken har stått sentralt i nyhetsbildet.
I 2022 vedtok styret at antall FoU-ansatte med doktorgrad skulle økes til 50 prosent i 2030, et fornuftig mål, men hva med ledergruppa, skal ikke FFI ha en faglig ledelse?
FFI var spredt på flere lokasjoner da Finn Lied overtok som direktør, men fram til 1970 ble det gjennomført geografisk konsentrasjon på Kjeller. En avdeling ble værende i Horten, i nærheten av marinens base. På slutten av 90-tallet var den geografiske avstanden et klart hinder for kraftsamling i store prosjekter. Dessuten var driftskostnadene høye og virksomheten ble vurdert flyttet til Kjeller. Initiativet ble imidlertid gitt opp av politiske grunner.
I langtidsplanen står det nå at «Regjeringen vil (derfor) bidra til regional robusthet i nord, ved at Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) etablerer en teknologi- og kunnskapsintensiv satsing i Nord-Norge. Satsingen skal gi ringvirkninger for kompetanseutvikling og næringsutvikling i regionen» noe som skal «bidra til å forsterke små miljøer og enkeltforskere ved relevante institusjoner i Nord-Norge». FFI skal bli et distriktspolitisk virkemiddel på bekostning av evnen til konsentrasjon om store problemstillinger, som var FFIs varemerke.
En langt bedre løsning er å knytte til seg enkeltforskere i deltidsstillinger. Jeg forutsetter at Ruud og Tveito tar opp kampen for å hindre fragmentering av instituttet.
I Khrono 4. juni gjentas forslaget om et «helhetlig forskningssystem» med porteføljestyring fra NFR. De prosessuelle sider (gradering, sikkerhetsklarering) er utredet på oppdrag fra Forsvars- og Kunnskapsdepartementet, for øvrig inneholder dokumentet lite substans om de vanskelige tema.
Forsvarsdepartementet vurderte på midten av 90-tallet å overføre noe av FFIs bevilgning og styring til det nyetablerte NFR. De foretok studiereiser til relevante militære forskningsinstitutter i Europa for å søke inspirasjon, men fant lite. Planene ble oppgitt etter innspill fra en handlekraftig FFI-ledelse som hadde inngående kunnskap om forsvarsforskningen i Europa. Hva er begrunnelsen nå, utover det trivielle som «samarbeid er bra for alle»? Hvilke land med effektiv forsvarsforskning er forbilder, hvilke utredninger er foretatt? Burde Norge heller søke tett samarbeid med FOI i det nye Nato-landet Sverige eller utvide samarbeidet med TNO og DSTL?
Jeg er redd for at «porteføljestyring» er et fremstøt som vil svekke FFIs posisjon.
Jan Ivar Botnan
RTO (NATOs forskningsorganisasjon) er åpen for alle medlemsland, men den viktigste forskningen foregår nasjonalt eller bilateralt av frykt for lekkasje. Det er derfor nødvendig å komme i inngrep med de sterkeste fagmiljøene, spesielt i de store Nato-land. Det krever faglig og sikkerhetsmessig troverdighet. Vi har lyktes mange ganger. Involvering av NFR kan være til hinder for slikt samarbeid, er det utredet?
Det er liten tvil om at forsvarsforskningen må styrkes, primært ved aktive grep for at FFI skal fylle sin opprinnelige funksjon. Her er det nok å ta tak i for Ruud og Tveito, men tiltakene må være kunnskapsbaserte ikke usikker eksperimentering. Jeg anbefaler Ruud/Tveito å søke inspirasjon i Rollviks og Haugstads artikkel i Khrono 28. april 2024.
Jeg er redd for at «porteføljestyring» er et fremstøt som vil svekke FFIs posisjon. FFIs rolle bør ikke være å drive forskning på oppdrag og finansiering fra et «porteføljestyre». FFIs rolle er å utvikle ideer, identifisere behov og ha posisjon og handlingsrom til å gjennomføre innledende forskning sammen med kompetente miljøer nasjonalt og i NATO. Forsvarsdepartementet må snart lære at «New Public Management» har spilt fallitt og må erstattes av et tillitsbasert system, med dyktige etatsledere.
Så til slutt, regjeringen foreslår at Forsvarsjefen skal få et mer helhetlig ansvar for anskaffelse og drift av materiell. Det vil svekke FFIs mulighet for å få gjennomslag i saker der instituttet ikke deler Forsvarets syn. Konsulentrollen vil bli rendyrket.
FFI mangler ikke tema for en strategisk plan som imidlertid må skrives av lederne, ikke overlates til et utvalg. Den må tydeliggjøre målene og hvilke virkemidler som vil bli benyttet, ikke være en opplisting av selvfølgeligheter og diffuse mål. Bare gjennom et langsiktig og koordinert arbeid kan FFI gjenerobre sin opprinnelige posisjon og forhindre at skattebetalernes midler blir skuslet bort i dyre tiltak med liten forsvarsstrategisk effekt.
Jeg ønsker Ruud og Tveito lykke til med et krevende arbeid.
