Debatt ● Arvid Hallèn
Avsetningenes forbannelse og krisens muligheter
Det positive i den krisen som er skapt rundt Forskningsrådet, er de mulighetene den gir, skriver Arvid Hallèn i denne gjennomgangen av bakgrunnen for krisen.
Denne teksten er et debattinnlegg. Innholdet i teksten uttrykker forfatterens egen mening.
Forskningsrådet har de siste ukene kommet i søkelyset. Den ansvarlige statsråd har avsatt styret og bedt om at det tas kontroll over en økonomistyring på avveier. Det avsatte styret mener at statsråden har oppkonstruert problemene og at disse kunne vært løst gjennom udramatiske tilpasninger.
For mange har det hele framstått som uklart, men debatten etterpå har fått fram et klarere bilde. Hva er opphavet til denne situasjonen og hvilke muligheter gir den?
Jeg mener opphavet ligger i at man politisk ikke har tatt følgende av det bevilgningsregimet Forskningsrådet er underlagt. Dette regimet skaper behov for såkalte «avsetninger» - at en del av den samlede bevilgningen alltid vil stå igjen når regnskapet for et år gjøres opp.
Til tross for at årsakene til dette er nøye beskrevet, og Forskningsrådet i utgangspunktet ble nettobudsjettert med rett til å overføre midler, har ikke rådets foresatte i departementene akseptert avsetninger som normalitet. Man har hele tiden ment at bare rådet la seg mer i selen, og skjerpet forvaltningen, så ville avsetningene kunne bli minimale.
Avsetningene har i årevis vært en gordisk knute som har stjålet tid og oppmerksomhet. Hvordan oppstår avsetninger og hvorfor forståes dette som et problem? I svaret på disse spørsmålene ligger sakens kjerne.
Rådet mottar ettårige bevilgninger gjennom statsbudsjettet med en forutsetning om at pengene skal brukes helt opp i budsjettåret. Dette kunne være en rimelig forventning hvis det var driften av Forskningsrådet det gjaldt. Men Forskningsrådet bruker ikke pengene selv.
Tiden er inne til å kutte den gordiske knuten og ta inn over seg bevilgningsregimets egenskaper. Det vil norsk forskning tjene på.
Arvid Hallén, tidligere administrerende direktør i Forskningsrådet
Midlene kanaliseres til forskningsinstitusjoner gjennom utarbeidelse av programplaner, utlysning, søknadsbehandling og tildeling av forskningsprosjekter. Pengene er ikke ute av rådets konto før mottakerne har sendt regning og fått disse dekket av rådet. Prosjektene er samtidig flerårige og holder ikke forskerne planlagt framdrift, vil også dette gi avsetninger på Forskningsrådets hånd i hele prosjektperioden.
Hvis størrelsen på bevilgningene og retningslinjene for bruken var kjent minst ett år i forveien, ville behovet for avsetninger vært vesentlig mindre. Men Rådet mottar bevilgninger over mange poster – i 2021 var det 46 poster – og de endelige budsjettrammene og føringene for bruken kommer bare noen uker før pengene er forventet satt i arbeid.
Selv om mange poster er ganske forutsigbare, vil det alltid være poster der premissene ikke er avklart før statsbudsjettet er lagt fram og vedtatt. Tildelingsprosessene må avvente disse avklaringene. Er det vesentlig nye premisser, må man gjerne starte forfra, og da vil klargjøring av utlysningsgrunnlag, utlysning, søknadsbehandling og i siste omgang prosjektoppstart kunne ta et år.
Behovet for avsetninger ligger derfor i bevilgningsregimets natur; i samvirket mellom vår ettårige statsbudsjettering og rådets oppgaver som forskningsfinansierende institusjon med en rekke prosess- og kvalitetskrav.
Avsetninger er ikke «penger på bok» eller en «sparekonto» men penger som er bestemt for sine formål og i mange tilfeller på vei til utbetaling få måneder inn i neste budsjettår. Til tross for dette har det altså i årevis vært et vedvarende press fra Finansdepartementet og deretter Kunnskapsdepartementet om å få ned avsetningene. Det er en forsterket innsats for å oppnå dette fra både Forskningsrådet og departementene som har skapt problemene man nå står i.
Først om Forskningsrådets metode. Det ligger mye kunnskap og profesjonalitet i godt og effektivt forskningsrådsarbeid, men normal forvaltning kan ikke få bort behovet for noen avsetninger. Vil man redusere disse ytterligere, har en metode vært å «låne» midler fra poster med store avsetninger for å bevilge ut mer enn det årsbudsjettet gir rom for på de mest forutsigbare postene.
Alle slike lån må senere gjøres opp, men i faser av gjennomføringen vil de valgte formålene under disse postene kunne stå i minus (negative avsetninger). Dette er gjort i forståelse med Kunnskapsdepartementet, men nå har altså Direktoratet for økonomistyring (DFØ) påpekt at en slik praksis ikke kan skje uten en særskilt fullmakt. Samtidig erkjenner de at dette ville gitt større fleksibilitet og sikret en mer effektiv forvaltning. Uten en slik fullmakt vil flere poster bli stående med negative avsetninger som følge av såkalte «overbevilgninger».
Men det mest dramatiske som har skjedd de siste årene, er at departementene har startet en ny og etter min oppfatning langt mer problematisk praksis. Man har kuttet budsjettene på flere poster samtidig som man har sagt at finansieringen av prosjekter skal fortsette som om kuttet ikke har skjedd.
Formuleringene i proposisjonen om dette kan ha forledet både Stortinget og Forskningsrådet. Det står nemlig at «engangskuttene» skal tilbakeføres senere. Det er nærliggende å tolke ordlyden slik at det er midlene som er kuttet som senere skal tilbakeføres. Men selv om man har ment at det er bevilgningsnivået som skal gjenetableres, må dette likevel kunne tolkes som en aksept for negative avsetninger, slik Forskningsrådet også har hevdet.
Et aktivitetsnivå over det bevilgningene krone for krone gir rom for, må på et tidspunkt med nødvendighet gi et forbruk ut over de midlene man har fått tildelt. På noen få år har man bygget opp en underdekning på rundt 1,7 mrd kroner. Kombinert med økte «overbevilgninger» er dermed overføringsproblemet snudd til et problem med forventede «negative avsetninger» de kommende årene.
Denne forhistorien og kunnskap om bevilgningsregimet, gjør det lite relevant å forstå situasjonen som om Forskningsrådet har dratt kredittkortet og gått i en luksusfelle. Man kunne heller påpekt at Forskningsrådet eventuelt har gått for langt i å møte pålegget om å redusere avsetningene, kombinert med at departementene selv har skapt en betydelig ubalanse mellom inntekter og forventet aktivitet. Da ville vært mer nærliggende å gi støtte til Forskningsrådets forslag om hvordan man i løpet av noen få år kan gjenskape balansen i budsjettet.
Men det positive i den krisen som er skapt, er de mulighetene den gir. Jeg mener denne situasjonen må bane vei for endrede spilleregler for Forskningsrådets forvaltning. Det aller viktigste er at det etableres en omforent forståelse om at avsetninger er normalen med dagens bevilgningsregime. Med dette som utgangspunkt kan man trekke opp retningslinjer for hvordan Forskningsrådet skal forvalte sine midler.
Det kan settes realistiske rammer for hvor store overføinger som ligger innenfor en ny normal, og Forskningsrådets fleksibilitet i forvaltningen må konkretiseres. Og regjeringen må stå bak slike retningslinjer. Finansdepartementet har en viktig og vanskelig rolle i statsbudsjetteringen, men i denne historien har deres linje vært til lite gavn, slik Rebekka Borsch har belyst i et intervju med Morgenbladet.
Med en slik felles forståelse, vil man kunne opptre i samsvar med prinsippene for nettobudsjettering. Det er også viktig å ta hensyn til hva som ligger i rådets «særskilte fullmakter». Tegn i tiden gjør det nødvendig å minne om at Forskningsrådet ikke ble etablert som et direktorat. Et vesentlig element ved etableringen var at rådet skulle ha rollen som forskningspolitisk rådgiver.
I debatten er det ikke tatt tilstrekkelig høyde for hvor prinsipielt viktig det er at Forskningsrådet har denne rollen. Rollen forankres i styrende organer med sterk representasjon fra aktørene i forskningssystem og næringsliv. Slike styrende organer gir legitimitet til Forskningsrådets selvstendige rådgiverrolle i forskningspolitikken.
Men hva om man ikke vil akseptere større avsetninger, og ikke vil gi retningslinjer og fullmakter i tråd med det jeg her foreslår. Vel, da har vi muligheten til å gjøre som svenskene eller danskene. I Sverige legges det fram flerårige forskningsproposisjoner. Den kommer hvert år, men har alltid et fireårsperspektiv som det legges vekt på å følge så langt råd er. Dette skaper en helt annen forutsigbarhet for de finansierende organene. Den norske langtidsplanen var vel tenkt å gå i denne retning, men er svært langt unna en flerårig proposisjon.
I Danmark har ikke forskningsrådene et avsetningsproblem. Her går hele prosjektbevilgningen ut av rådenes konti til de enkelte mottakere umiddelbart, selv om prosjektene er flerårige. Det enkelte prosjektet finansieres altså i sin helhet innenfor den gjeldende budsjettrammen, og man trenger heller ikke ta forbehold om at bevilgningen i år to og tre vil avhenge av nye budsjettvedtak.
Tiden er inne til å kutte den gordiske knuten og ta inn over seg bevilgningsregimets egenskaper. Det vil norsk forskning tjene på.
Les også:
Følg flere debatter i akademia på Khronos meningsside
Nyeste artikler
Litt mer «Pørni-effekt», takk
Ønsker markedsorientert forskning — nå overtar Ungarn formannskapet i EU
Kronprins Haakon hedret deltakerne i finalerunden
Anette (19) vil bli lærer. Se søkertallene til lærerutdanningene landet rundt
Slipp den erfaringsbaserte MBAen løs
Mest lest
Professor ber dekan om å gå av: — Null tillit
Litt tyngre å få jobb med master
Her får ansatte lønnsbonus for å publisere: — En god anerkjennelse
Student ble tatt for fusk og saksøkte Kunnskapsdepartementet. Nå har hun tapt i to rettsinstanser.
Takk og farvel, masteroppgaven