Debatt ● Torberg Falch
Økonomiske nedgangstider, lærerutdanning og utdanningskvalitet
Den økonomiske situasjonen ved Institutt for lærerutdanning på NTNU kaster lys over utfordringene med det statlige økonomistyringssystemet.
Publisert
Denne teksten er et debattinnlegg. Innholdet i teksten uttrykker forfatterens egen mening.
Økonomistyringssystemet i UH-sektoren er problematisk. Staten dyrker konkurransearenaer samtidig som institusjonene fratas muligheter til å håndtere usikkerheten konkurranse medfører. Enten brukes det for lite penger eller så brukes det for mye penger. Det er ikke noe rom imellom.
UH-sektoren har tradisjon for å ha større avsetninger enn regjeringen liker. En del av de statlige bevilgningene er ubrukt og fungerer som «egenkapital» til å dekke framtidige forpliktelser og usikkerhet. Andre deler av offentlig sektor er ikke slik. De har typisk overforbruk.
Det er mange mulige hypoteser for hvorfor UH-sektoren har avsetninger som står i motsetning til andre deler av offentlig sektor. En hypotese er at ivaretakelse av stor autonomi gir ønske om redusert økonomisk usikkerhet.
Jeg tror mer på hypotesen om er at UH-institusjonene har større inntektsusikkerhet enn andre deler av offentlig sektor fordi de har konkurranseutsatt aktivitet. Institusjonene konkurrer om midler til forskning, innovasjoner og videreutdanning, med mer. Dessuten er den statlige finansieringen variabel fordi den i større grad enn for andre deler av offentlig sektor er basert på faktisk produksjon.
Jeg tror mer på hypotesen om er at UH-institusjonene har større inntektsusikkerhet enn andre deler av offentlig sektor fordi de har konkurranseutsatt aktivitet.
Torberg Falch
Fra 2022 strammet regjeringen grepet og trekker nå tilbake ubrukte midler som overgår 5 prosent av den statlige bevilgningen. Fordi det er mange andre inntekter betyr dette at «egenkapitalen» som andel av totale inntekter er endra mindre, og aller minst for institusjonene som lykkes best på de eksterne konkurransearenaene.
Universitetene må håndtere usikkerhet med midler på mellom 0 og 3-5 prosent av inntektene. Dette er veldig smalt når inntektene varierer og er usikre. Problemet forsterkes av høyt spesialisert kompetanse, lite turnover, og at midlertidige tilsettinger ikke skal brukes. En liten trend i utviklingen skaper fort problemer når intervallet er så smalt.
Andre virksomheter har egenkapital for å håndtere usikkerhet. For eksempel har forskningsinstituttene, så vidt jeg vet, en egenkapital på minst 50 prosent, selv om også de har basisbevilgning fra staten. Det er et helt annet nivå.
I tillegg kommer at prosjektøkonomien til eksternfinansierte prosjekter må samordnes med bevilgningsøkonomien i UH-sektoren på grunn av regler knyttet til kryssfinansiering. «Butikk» og stive statlige forvaltningsregler er institusjonene pålagt å kombinere. Det er spesielt krevende når fast tilsatte bidrar i prosjekter. Selv jeg som økonom klarer ikke å skjønne prosjektbudsjettene på NTNU.
Selv jeg som økonom klarer ikke å skjønne prosjektbudsjettene på NTNU.
Torberg Falch
Universitetsmedia har denne uka laget saker på den økonomiske situasjonen ved Institutt for lærerutdanning på NTNU (ILU). Jeg ledet ILU fram til sommeren 2021 og utviklingen der kan kaste lys over utfordringene med det statlige økonomistyringssystemet.
«Butikkvirksomheten» er stor på grunn av omfattende videreutdanning av lærere tildelt etter konkurranse. Det viste seg vanskelig for NTNU-systemet å lage gode prognoser på eksternfinansiert aktivitet. Blant annet på grunn av undervurdering av slike inntekter havnet vi i en situasjon med for store avsetninger («egenkapital») og måtte øke utgiftssiden. Det betyr flere tilsatte. Vi kunne drive videreutdanningen med fast tilsatte.
Da regjeringen høsten 2020 valgte å finansiere den nye 5-årige grunnskolelærerutdanningen dårligere enn den gamle 4-årige, burde man lokalt skjært gjennom den økonomiske utviklingen. Fornuftig økonomisk styring ville tillatt at avsetninger kunne brukes seinere for å gi en «myk» overgang.
I stedet fortsatte NTNU-systemet å kreve at avsetninger kom raskt ned mot det statlige kravet fordi det var for store avsetninger på NTNU samlet. Ny regjering høsten 2021 førte til mindre videreutdanning av lærere for NTNUs del. Likevel gikk det, så vidt jeg skjønner, helt til sommeren 2023 før nye signaler kom fra NTNU-systemet. Da skal utviklingen brått gå motsatt vei.
Nå krever plutselig NTNU-systemet avsetning på hele 9 prosent på ILUs fakultet ved utgangen av 2024, altså større egenkapital enn staten krever for NTNU samlet. Så vidt jeg kan skjønne må det skyldes at andre deler av NTNU er enda verre stilt. Uansett, man går brått fra press om å tilsette flere til at det er for mange. Og det var forutsigbart.
Minimal egenkapital kan gå bra når ulike deler av institusjonen utvikler seg forskjellig og kan hjelpe hverandre med midlertidige ubalanser, men det går ikke bra når store deler av institusjonen får samme utfordring. Det statlige kravet om tilnærmet fravær av «egenkapital» hindrer god økonomistyring. Man er pålagt å enten være nær den ene eller den andre grøfta på en smal sti med ustabil grunn.
De som har kommentert den konkrete situasjonen på ILU inkluderer Lise Vikan Sandvik. Hun har et pussig innlegg som jeg tillater meg å kommentere.
Sandvik skriver om «bærekraftige» lærerutdanninger og mer samarbeid på tvers av NTNU. Slik jeg forstår henne, så er spørsmålet om økt samarbeid reduserer kostnadene. Det kan kun skje om samme emne kan inngå i flere studieprogram. På NTNU er det tilfellet for lektorutdanningene, men ikke for grunnskolelærerutdanningene (GLU).
Sandvik hevder vi ikke utforsket samarbeid med andre deler av NTNU etter fusjonen i 2017. Det er feil. Det foregikk etter initiativ både fra rektor, andre fagmiljø og oss selv. Her er to eksempler på hvorfor det er krevende.
Alle realfagsstudier på NTNU krever spesiell studiekompetanse for opptak, inkluder lektorutdanning i realfag. Alle realfagsemner er basert på dette. For GLU-studentene kreves kun 3 eller 4 i P-matematikk, som er langt unna spesiell studiekompetanse. Det eksisterer altså ikke emner som kan samordnes. Derimot er det mye annet samarbeid mellom miljøene på NTNU, blant annet knyttet til masteroppgaver.
Sandvik hevder vi ikke utforsket samarbeid med andre deler av NTNU etter fusjonen i 2017. Det er feil.
Torberg Falch
Fagområdet som ligger nærmest samordning er kanskje språkfag. Vi hadde flere samtaler med Humanistisk fakultet (HF) om dette. Vi opplevde et sprik mellom fakultetsledelsen og fagmiljøene. Når man prøver å bli konkret ser man at den sterke nasjonale styringen av GLU gjør bruk av felles emner krevende. Dessuten er kompetansen relevant for GLU tynn på HF og omfattende på ILU. Det er sannsynligvis årsakene til at fagmiljøene ikke var særlig entusiastiske. HF ønsket dessverre ikke samarbeid om masteroppgaver.
Derimot fikk vi på vårt initiativ etablert en felles stilling med Institutt for språk og litteratur som skulle undersøke mulighetene i GLU for tilbud i det som i skolen kaller fremmedspråk, altså inkludert tysk som er Sandviks fag.
For GLU handler samarbeid med andre ikke om effektivitet og «bærekraft», men om kvalitet. Min vurdering er at det viktigste for kvaliteten i høyere utdanning er at de som underviser er genuint opptatt av best mulig studieprogram for studentene sine og at de samtidig er internasjonalt forskningsorientert i faget sitt. Samordning må ikke gå på bekostning av dette.
De fleste organiseringer kan forbedres. Men utgangspunktet bør ikke være kort og selektiv hukommelse. Organisering kan heller ikke løse det grunnleggende styringsproblemet skapt av det statlige avsetningskravet.
