Politiske premisser og institusjonelle strategier for flercampusuniversitetet

Det er fortjenestfullt at professor Inger Birkeland setter flercampusuniversitetenes utfordringer på dagsorden i en meningsytring i Khrono på tampen av fjoråret. Birkeland tar utgangspunkt i og peker på utfordringer ved Universitetet i Sørøst-Norge (USN). USN er en flercampusinstitusjon med åtte studiesteder i Buskerud, Vestfold og Telemark, men står imidlertid ikke i en særstilling i denne sammenheng.

Flercampusinstitusjoner er i dag snarere regelen enn unntaket innenfor høyere utdanning i Norge, som i mange andre land. Flercampusuniversitetenes muligheter, utfordringer og bestrebelser for å finne organisatoriske og strategiske svar, kan best forstås i lys av nasjonale politiske mål og rammebetingelser, og den internasjonale konteksten som høyere utdanning i stadig sterkere grad har blitt skrevet inn. I vårt land er framveksten av flercampusinstitusjoner først og fremst resultat av nasjonale politiske initiativ og fusjoner/virksomhetsoverdragelser som følge av nasjonale reformer.

• Les også: Styret må vurdere om opprettholdelse av 8 campuser er faglig og økonomisk bærekraftig

Internasjonalt har problemstillinger knyttet til universitetenes samfunnsmandat stått høyt på den politiske dagsorden gjennom de siste tiårene. Vurderingene av universitetenes bidrag til kunnskaps- og kompetansedrevet samfunnsutvikling har ofte vært kritiske og negative. EU-kommisjonen uttalte for eksempel for noen år tilbake følgende om universitetenes rolle:

«After remaining a comparatively isolated universe for a very long period, both in relation to society and to the rest of the world, with funding guaranteed and a status protected by respect for their autonomy, European universities have gone through the second half of the 20th century without really calling into question the role or nature of what they should be contributing to society. The changes they are undergoing today and which have intensified over the past ten years prompt the fundamental question: Can the European universities, as they are and are organized now, hope in the future to retain their place in society and in the world? »

USN ble etablert i mai 2018 da Høgskolen i Sørøst-Norge (HSN) fikk universitetsstatus. HSN ble opprettet 1.1.16 som følge av fusjonen mellom Høgskolen i Telemark (HiT) og Høgskolen i Buskerud og Vestfold (HBV). HBV ble etablert i 2014 som resultat av sammenslåing mellom Høgskolen i Buskerud og Høgskolen i Vestfold etter initiativ fra styrene ved de to institusjonene. Initiativet var i samsvar med Stjernøutvalgets innstilling, som blant annet la til grunn at en styrking av profesjonsutdanningene som høgskolene hadde ansvaret for, forutsatte en ny nasjonal institusjonsstruktur med færre og større institusjoner (NOU 2008:3 Sett under ett – Ny struktur i høyere utdanning). Etableringen av HSN/USN var en del av den nasjonale strukturreformen (Meld. St. 18 (2014-15) Konsentrasjon for kvalitet (Strukturmeldingen). Meldingen tok utgangspunkt i noen hovedutfordringer i sektoren:

• Mange små fagmiljøer tilbød de samme utdanningene
• Mange små og sårbare forskningsmiljøer
• Svak internasjonal deltakelse
• Utfordringer for profesjonsfagene - særlig lærerutdanningene, sykepleierutdanningene og ingeniørfag og i noen grad økonomisk-administrative utdanninger.

Et hovedmål med strukturreformen var å etablere mer solide og stabile fagmiljøer som kan heve utdannings- og forskningskvaliteten og bidra til kunnskaps- og kompetansebasert bærekraftig utvikling. En sentral målsetting er å sikre tilgang til høyere utdanning av høy kvalitet over hele landet. Kunnskapsministeren understreket derfor i mange sammenhenger at strukturreformen ville innebære færre institusjoner, men ikke nødvendigvis færre studiesteder.

• Les også: Nord ser på campusstrukturen sin

Ifølge Universitets- og høgskoleloven er det styret ved institusjonen som velger hva slags organisering som passer best for institusjonens faglige profil og målene den ønsker å oppnå. Her finnes ingen fasitsvar. Våre 10 universiteter, 6 høyskoler og 5 vitenskapelige høyskoler med statlig eierskap har alle valgt ulike organisatoriske løsninger.

Nasjonalt og internasjonalt organiseres også flercampusuniversiteter på ulike måter. Vi kan for eksempel finne varianter av flaggskipmodeller, som er et resultat av at en faglig, administrativt og økonomisk dominerende institusjon utvides, enten gjennom etablering av nye studiesteder eller ved at allerede etablerte, selvstendige mindre institusjoner absorberes av den dominerende institusjonen. Sentraladministrative funksjoner og faglige tyngdepunkt ligger hos hovedenheten. Denne definerer strategiske premisser og har de mest sentrale undervisnings- og forskningsfunksjonene.

Vi kan også finne eksempler på såkalte integrasjonsmodeller der de geografisk spredte enhetene, ofte tidligere selvstendige institusjoner, er smeltet sammen til én enhet basert på likeverdighet. Sentralledelsen er da ofte spredt/fordelt på flere studiesteder etter en desentralisert styrings- og ledelsesmodell, og faglig og administrativ organisering går på tvers av geografiske enheter. Endelig kan vi finne eksempler på konsernmodeller som innebærer at det er etablert eller slått sammen institusjoner som opererer som relativt autonome, selvstyrte enheter under en mer overordnet strategisk sentralledelse.

Ofte er det en kombinasjon av historiske premisser og strategiske prinsipper som ligger til grunn for valg av organisasjonsmodell ved universitetene. Styrets valg av organiseringsmodell for USN har som ambisjon å møte hovedutfordringene og innfri hovedmålene som beskrives i Strukturmeldingen. Styret tok blant annet utgangspunkt i at ingen av de åtte campusene ved USN er dominerende i den forstand at de har 50 prosent eller mer av den samlede studentmassen, slik som ofte er vanlig ved mange andre flercampusuniversiteter. Styret besluttet å ivareta og videreutvikle den desentraliserte organisatoriske profilen ved blant annet å etablere et universitet uten et hovedsete/hovedcampus, og med distribuert faglig ledelse og administrasjon/administrative fellestjenester.

• Les også: Krevende overgang fra høgskole til studiested

Gjennom en organisatorisk integrasjonsmodell er det USNs mål å kunne tilby høyere utdanning på BA- og MA-nivå ved alle åtte studiesteder. Nasjonale og institusjonelle kvalitetskrav møtes gjennom å organisere tidligere parallelle fagmiljøer i campusovergripende enheter (institutter og fakulteter). Forskergrupper/forskningssentra skal være aktive på alle campusene for å sikre utdanningsprogrammenes forsknings- og forskerforankring. For å styrke forskningsvirksomheten på alle campus og for å imøtekomme behov for regionalt initiert og forankret forsknings- og utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå, skal også doktorgradsprosjektene være distribuerte.

Flercampuskonseptet slik det utvikles ved USN, bygger på en integrasjonsmodell der studieprogram lokalisert ved et studiested i prinsippet kan dra veksler på universitetets samlede faglige og administrative kompetanse og kapasitet. Studiestedene har en likeverdig posisjon innenfor det strategiske arbeidet. Hver campus skal utvikles i dialog med omgivelsene, samtidig skal hvert studiested være en inngangsportal til hele universitetet.

Likeverdige studiesteder betyr imidlertid ikke at alle studiestedene skal være like når det gjelder størrelse, profil, kompetansenivå, studietilbud eller forskningsaktivitet. Fagmiljøets størrelse og kompetansenivå, reflekterer aktivitetsnivå og tilbudsportefølje på det enkelte campus. Modellen innebærer ikke at hvert studiested er et mål i seg selv. Flercampusorganiseringen er et middel for å realisere nasjonale politiske mål og institusjonelle ambisjoner om å møte samfunnets/arbeidslivets kunnskaps- og kompetansebehov. I tråd med strukturreformens intensjon og universitetets samfunnsmandat skal modellen sikre tilgang til høyere utdanning av høy internasjonal kvalitet i en region med relativ lav studietilbøylighet.

Som ved alle universitet bør studentene ved et flercampusuniversitet møte et fagmiljø med kompetanseprofil og forskningstyngdepunkt i samsvar med studiene som tilbys ved studiestedet. Fagmiljøet må ha tilfredsstillende kompetansenivå som er stabilt over tid, og som sikrer relevant kobling til forskning og/eller kunstnerisk utviklingsarbeid og faglig utviklingsarbeid. Gjennom etableringen av HSN/USN og valg av organisasjonsmodell, er studietilbudene ved det enkelte campus styrket ved at fagmiljøene som var knyttet til studieprogrammene ved det enkelte studiested, ble organisert inn i en større og mer solid faglig sammenheng. Uten dette grepet ville ikke den etablerte tilbudsstrukturen ved flere av studiestedene ha tilfredsstilt skjerpede nasjonale krav til høyere utdanning som er gjeldene fra 1.1. 2019. Studentmiljøet og læringsmiljøet bør sikres ved at det er en kritisk masse studenter som følger de ulike programmene ved hver campus. Ved USN er det lagt til grunn at det enkelte studieprogram som hovedregel bør ha studentkull/kandidatproduksjon på minimum 20 studenter.

Fagmiljø og læringsmiljø var et sentralt tema under universtetsakkrediteringen av USN. NOKUTs vurderingskomité var opptatt av flercampusorganiseringen som organisatorisk ramme for institusjonens virksomhet på studieprogramnivå. Komiteen mente at det måtte være et stedlig fagmiljø knyttet til hvert studietilbud på det enkelte studiested som tilfredsstilte forskriftenes krav. Stedlig fagmiljø ble i utgangspunktet definert som medarbeidere med fast tilholdssted og kontor på campus. I dialogen med NOKUT ble det etter hvert klarlagt at denne forståelsen ikke var i tråd med bestemmelser i Studietilsynsforskriften.

Hele poenget med reformen og etableringen av flercampusinstitusjoner var å styrke kvaliteten ved å legge til rette for faglige synergier på tvers av studiestedene gjennom valg av organisasjonsmodell, faglige utviklingsstrategier, samordning av parallelle studieprogram, fysisk mobilitet av faglærere og digitaliserte undervisnings- og læringsprosesser. Slik skulle fagmiljøene bak desentraliserte studieprogram bli styrket. Gjennom å samorganisere tilgrensende og tidligere parallelle fagmiljø og studieprogram under én organisatorisk enhet tilpasset universitets utdannings- og forskningsportefølje (fakultet) og under én ledelse (dekan), legger organisasjonsmodellen og ledelsesstrukturen ved USN til rette for at fagmiljøene som har ansvar for studieprogrammene, kan dra veksler på den samlede kompetansen ved et større fakultetet (og i noen tilfeller ved andre fakulteter) uavhengig hvor medarbeidere har sitt kontor.

Kravene til kvalitet i studietilbud er fastsatt i de nasjonale studietilsyns- og studiekvalitetsforskriftene. Kravene er de samme for universiteter og høyskoler. Når det gjelder flercampusuniversitet, er det imidlertid fremdeles uklart hvordan NOKUT som nasjonalt tilsynsorgan forstår eventuelle krav om stedlig fagmiljø i betydningen permanent «residens» ved den geografiske enheten hvor studieprogrammet tilbys. Ved USN har vi tatt utgangspunkt i at sammenslåingen og etableringen av det nye universitetet skal styrke fagmiljøene på tvers av tidligere organisatoriske og geografiske enheter. For å sikre at studentene til daglig har tilgang til et relevant fagmiljø, har USN som hovedregel lagt til grunn at minst 50 prosent av fagmiljøet som er tilknyttet et studieprogram, bør ha hovedarbeidssted på studiestedet hvor studieprogrammet tilbys. Vi registrerer at nasjonale myndigheter er opptatt av å styrke norsk høyere utdanning ved å oppfordre til å etablere fellesgrader på tvers av institusjoner. I henhold til studietilsynsforskriften regnes de deltakende institusjonene i en fellesgrad som «institusjonen». Det vil si at 50 prosent av det samlede fagmiljøet som bidrar inn mot fellesgraden, må utgjøres av ansatte med hovedstilling ved én (eller flere) av de deltakende institusjonene. På denne bakgrunn burde USNs krav til geografisk permanent stedlig fagmiljø være en rimelig tolkning av politiske føringer og nasjonale bestemmelser.

Ved USN er det understreket at kravene til fagmiljø og studiemiljø også bør gjelde for samlingsbaserte nettstudier. Under samlingene bør studentene ha tilgang til et tilfredsstillende fagmiljø og fortrinnsvis også være del av et større, relevant studentmiljø. Ikke minst er dette viktig i profesjonsutdanninger hvor relasjonskompetanse og kollegiale arbeidsformer er en vesentlig del av læringsutbyttet. Det innebærer at samlingsbaserte nettstudier bør lokaliseres til campus hvor det er et stedlig fagmiljø med tilstrekkelig størrelse, kompetanse og FoU-aktivitet. På campus bør det også være et godt, relevant læringsmiljø. Også på dette området er det imidlertid uklart hvordan NOKUT forstår nasjonale kvalitetskrav

I forlengelsen av strukturreformen ble det innført skjerpede nasjonale krav til studier i høyere utdanning. Samtidig ble grunnskolelærerutdanningene femårige. Som ledd i konsolideringsarbeidet etter etableringen av Høgskolen i Sørøst-Norge i 2016, ble det iverksatt en gjennomgang av hele porteføljen for å sikre at alle eksisterende tilbud ved de ulike studiestedene tilfredsstiller nasjonale krav.

Les også: Vi må tørre å ta de upopulære beslutningene

De to første årene er det gjort små endringer i porteføljen og dermed i tilbudene ved det enkelte studiested. USN har valgt å tilby de store profesjonsutdanningene i alle tre fylker hvor universitetet er lokalisert; lærerutdanningene, sykepleierutdanningen, ingeniørutdanninger og økonomisk-administrative utdanninger. Kandidater fra disse utdanningene er sentrale for å opprettholde velferdstjenestene og styrke kunnskapsintensivt arbeidsliv i alle deler av regionen. Parallelle studier er imidlertid samordnet og eksisterende portefølje er vurdert i forhold til etterspørsel/registrerte studenter, faglig bærekraft og økonomisk bærekraft. Det er også gjort strategiske vurderinger av USNs tilbudsportefølje.

Etter en konsolideringsfase har USN i 2018 framhevet campusdimensjonen som sentral premiss for den videre utviklingen av studieporteføljen. I utgangspunktet skal USN opprettholde et desentralisert studietilbud på åtte campus med et aktivitetsnivå/antall studieplasser ved det enkelte campus på minst dagens nivå, gitt at kravene til fagmiljø/rekruttering av medarbeidere og studentmiljø/rekruttering av studenter tilfredsstilles. Det er imidlertid en realitet at noen campus over tid samlet sett har slitt med rekruttering, både når det gjelder medarbeidere med tilstrekkelig formalkompetanse og studenter til eksisterende studietilbud. Som andre høyere utdanningsinstitusjoner har USN studiesteder som drar veksler på demografiske konkurransefortrinn og tyngdekraften som sentraliserings- og urbaniseringskreftene i samfunnet representerer. Disse kreftene utfordrer den desentraliserte tilbudsstrukturen. Nett- og samlingsbaserte studier kan alene ikke legitimere opprettholdelsen av et studietilbud på et studiested. Utfordringen kan heller ikke møtes ved å renonsere på kravene til kvalitet.

For å levere i samsvar med universitetets samfunnsmandat som regional kunnskapsaktør, utvikler USN strategiske grep som vil innebære en tydeligere profilering av det samlede studietilbudet på det enkelte campus. Målet er å styrke studiestedets attraktivitet ved å gi det enkelte campus en tydeligere faglig identitet. Studieporteføljen og FoU-virksomheten utvikles i dialog med regionale utviklingsmyndigheter, vertskommunene og virksomheter i privat og offentlig sektor. Det er i tråd med nasjonale myndigheters forventninger slik de kommer til uttrykk Kvalitetsmeldingen.

Nasjonale myndigheter har dessuten inngått utviklingsavtaler med hver enkelt institusjon for å understøtte institusjonelle strategiske tiltak. Utviklingsavtalen med USN skal bygge opp under flercampuskonseptet og universitetet som regional, entreprenøriell og internasjonal konkurransedyktig kunnskapsaktør. Det er ikke knyttet særskilt finansiering til utviklingsavtalene. Utvikling og drift av en desentralisert tilbudsstruktur og FoU-virksomhet på åtte campus i tett dialog med omgivelsene, er imidlertid ressurskrevende. Det er også krevende å løfte førstegenerasjonsstudenter inn i høyere utdanning fra områder med lav studietilbøylighet, men der både offentlig og privat sektor har behov for kompetanse på høyt nivå. I noen land ser vi at det er knyttet ressurser til dette samfunnsmandatet. USN har registrert at Kunnskapsdepartementet har signalisert at det vil vurdere en finansieringsmodell for utviklingsavtalene i forbindelse med den forestående forenklingen av den nasjonale mål- og resultatstyringen.

Med utgangspunkt i forskjeller i samfunns- og arbeidslivsstrukturen i ulike deler av sørøstregionen, utvikler USN ulike «koblingsbokser» mellom universitetet og samfunns- og arbeidslivet ved studiestedene. På sikt vil det bidra til faglig diversifisering og tydeligere arbeidsdeling mellom studiestedene. Profileringen av studiestedene tar utgangspunkt i lokale fortrinn og endrede og nye behov for kunnskapsbasert verdiskaping og tjenesteyting. Av dette følger at porteføljeutviklingen vil kunne medføre avvikling av eksisterende tilbud og at studieplasser allokeres til andre studietilbud på campus. Over tid vil strategiske valg og prioriteringer med andre ord bety en tydeligere profilering av og større faglig konsentrasjon ved det enkelte studiested enn det som er situasjonen i dag. Også innenfor områder der universitetet av strategiske grunner har og vil ha parallelle studieprogram på flere campus i framtiden, vil større faglig konsentrasjon og lokale fortrinn tilsi en viss profilering av disse studietilbudene ved det enkelte studiested. Samtidig kan vedvarende rekrutteringsutfordringer få konsekvenser for aktivitetsnivået ved det enkelte campus.

• Les også: Sterk uro rundt organisering på Vestlandet

I Kvalitetsmeldingen understreker regjeringen at den forventer at styrene ved den enkelte institusjon sikrer at den faglige virksomheten og studietilbudet holder tilstrekkelig faglig nivå og sørger for konsolidering av fagmiljøer der det er nødvendig. Ved vurdering av studieporteføljen skal styrene legge vekt på å utvikle utdanninger først og fremst der institusjonene har en tilstrekkelig forskningsbase.

Prioriteringer medfører endring som kan bety brudd med studiestedenes historie og tradisjonelle egenart. Ved USN som ved andre høyere utdanningsinstitusjoner, har vi sett at det kan skape uro, både internt og eksternt. Med det i mente understreker Kvalitetsmeldingen at styrene kan måtte ta upopulære beslutninger om nedleggelse av program og emner for å sikre at alle studietilbudene har tilstrekkelig størrelse og kompetanse. Ifølge regjeringen må med andre ord styrene i enda større grad enn tidligere være forberedt på å ta tak i vanskelige utfordringer for å realisere de muligheter som strukturreformen og flercampusorganiseringen gir.

Ledelsen ved institusjonene må sørge for at politiske premisser og institusjonelle strategier forankres i og kommuniseres til hele institusjonen, til grupper av ansatte med ulike kjerneoppgaver og til eksterne samarbeidsaktører. Kvalitetsutfordringer som flercampusuniversitetene står ovenfor er ofte av strukturell karakter som fordrer dialog og samordning mellom flere nivåer og miljøer ved institusjonene for å finne gode løsninger. Det fordrer at det legges til rette for prosessuell involvering, bredt engasjement, medvirkning og medbestemmelse.

• Les også: Rice anbefaler campus Kjeller heller enn campus Lillestrøm

Den nasjonale mål- og resultatstyringen har over tid resultert i at de norske høyere utdanningsinstitusjonene stadig er blitt mer like da de årlig blir målt og vurdert i forhold til de samme styringsparameterne. Utviklingsavtalene skal bidra til høy kvalitet og en mer mangfoldig sektor gjennom tydeligere institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling mellom institusjonene. I det pågående arbeidet med å forenkle det nasjonale systemet for mål- og resultatstyring er det derfor avgjørende at nasjonale myndigheter legger til rette for mer differensierte styringsparametere. Sagt med EU-kommisjonen (2011): «There is no single excellence model: Europe needs a wide diversity of higher education institutions, and each must pursue excellence in line with its mission and strategic priorities».