Enkel finansieringsmodell og stort mangfold – det er fullt mulig!

Denne teksten er et debatt­inn­legg. Inn­holdet i teksten uttrykker forfatternes egen mening.

Vi trenger et mangfold av institusjoner i sektoren, som tilsammen dekker samfunnets behov; regionalt, nasjonalt og globalt. Dagens modell muliggjør det. Vi må akseptere ulike institusjoners ulike roller og gi handlingsrom til hver enkelt institusjon for videre utvikling.

Det er fem år siden finansieringssystemet sist var gjenstand for stor debatt og politisk behandling. Budskapet fra de «nye» universitetene var da at finansieringen var til fordel for de «gamle» universitetene og at finansieringen av universiteter og høyskoler bar preg av å være en ugjennomtrengelig «sort boks». I forrige uke så vi igjen samme påstand bli gjentatt.

Vi har derfor analysert bevilgningen for 2019 til 20 institusjoner i den statlige sektor for universiteter og høgskoler (UH) for å kaste lys over den såkalte svarte boksen. Finansieringsmodellen består av en tildelningsbasert basisdel og en konkurranseutsatt resultatdel. Basisdelen utgjør 2/3 og resultatdelen 1/3. Til sammen ble det bevilget 35,1 mrd. kroner.

Les også: Notat fra UiO om finansieringsmodellen

59 prosent av den totale bevilgningen er knyttet til «utdanningsparametere» (studieplasser, studiepoeng, kandidater, utvekslingsstudenter og doktorgrader), 19 prosent til «forskningsparametere» (rekrutteringsstillinger, publiseringspoeng, EU-midler, forskningsrådsmidler og bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA)). Dette er en forenkling all den tid studieplassbegrepet forener utdanning og forskning ved å være den viktigste finansieringen av den forskningen som er basis for våre utdanninger. Gjennom dette dekkes lønnen til våre ansatte i delte stillinger. Kostnader vedrørende bygninger og museer utgjør henholdsvis 14 og 2 prosent - selv om dette ikke er synliggjort i finansieringssystemet. Øvrige uspesifiserte elementer utgjør 6 prosent for sektoren. Fordeling varierer likevel noe mellom institusjonene, og for UiOs del utgjør for eksempel det uspesifiserte elementet så lite som 1 prosent.

Av en samlet basistildeling til UH-institusjonene på nesten 23,7 mrd. kroner i 2019, utgjør studieplasstildelingen nesten 10,9 mrd. kroner (46 prosent), rekrutteringsstillinger 4,9 mrd. kroner (21 prosent). Kostnadene til museer er 0,6 mrd. kroner (2 prosent) og til bygninger (leie og drift) 5,1 mrd. kroner (22 prosent). Den resterende delen av basis er det vi i avsnittet over kaller uspesifiserte elementer, se analysen «Finansieringen av institusjonene i UH-sektoren.» for detaljer.

Les også: Stølen: — Nei, det er ingen uforklarlige forskjeller

85 prosent av resultatdelen (9,7 mrd. kroner) tildeles med «åpen ramme», det vil si størrelsen på finansieringen er ikke avhengig av andre institusjoners resultater. Den beregnes basert på studiepoeng, kandidater, utvekslingsstudenter og doktorgrader. De resterende 15 prosent (1,7 mrd. kroner) tildeles med «lukket ramme» basert på publiseringspoeng, EU-midler, forskningsrådsmidler og BOA-midler. For denne lukkede forskningsdelen premieres implisitt institusjoner som med et svakere utgangspunkt vil ha en større kvantitativ økning i insentivparameterne. For UiO, som historisk sett alltid har hatt høy publiseringsrate, har dette systemet resultert i en reduksjon i bevilgningene. Systemet fungerer dermed utjevnende til fordel for dem som har lengst vei å gå, men bygger samtidig ikke opp forbedrete resultater for dem som allerede har et høyt nivå.

Gjennom dagens enkle finansieringsmodell finansieres en mangfoldig UH-sektor. Institusjonene har grunnleggende sett de samme hovedoppgavene. Likevel skiller de seg fra hverandre på mange måter; noen er mer nasjonale, noen mer regionale, noen har en større andel frie studier, andre en større andel kortere eller lengre profesjonsstudier, noen er mer forskningsintensive, noen mer undervisningsintensive, noen har store universitetsmuseer, andre har dyreklinikker, forskningsfartøy eller kanskje nanoteknologilaboratorier. Vi mener disse variasjonene er viktige. Men det er interessant å merke seg at dette faktiske mangfoldet kun reflekteres indirekte i finansieringsmodellen. Disse forskjellene reflekterer ulik sammensetning av formål og roller UH-institusjonene har i et system som har utviklet seg over tid, ved strategiske valg og gjennom offentlig reformer.

Vi mener at vi kan videreutvikle dette mangfoldet uten å gjøre store endringer i finansieringsmodellen. UiO anbefaler i vårt innspill til styringsmeldingen at det sees spesielt på to komponenter. Den som premierer grader og dermed trekker i motsatt retning av ønsket om mer etter- og videreutdanning, og mobilitetsinsentivet som har vist seg å ikke fungere særlig godt. Potensialet for videre utvikling av et reelt mangfold ligger, etter vår mening, først og fremst i utviklingsavtalene.

UiO er Norges høyest rangerte universitetet, og vår ambisjon er at UiO skal være blant de beste universitetene i Europa. Vi mener at det er i alles interesse at vi ikke firer på den ambisjonen. Det preger også vår utviklingsavtale med Kunnskapsdepartementet, og det betyr mye for de valgene vi tar som institusjon. Under Arendalsuka i fjor presenterte NIFU en rapport hvor det ble dokumentert at norske institusjoner tar opp et økende antall studenter, langt flere enn basisbevilgningen skulle tilsi, i håp om å utløse store resultatbaserte inntekter. Dette er ikke tilfelle for UiO.

UiO har redusert studentmassen fra et maksimum på 35.000 i 1996 til i underkant av 28.000 studenter i 2019, og også justert hvor mange studenter vi har innen de forskjellige fagfeltene. Fra 2011 til 2018 har vi for eksempel redusert antall studenter ved Det samfunnsvitenskapelige fakultet med 16 prosent, samtidig som vi faktisk har økt studiepoengproduksjonen. Vi mener dette er valg som viser at vi prioriterer kvalitet fremfor kvantitet på utdanningssiden, selv om vi vet at vi fortsatt har en vei å gå. Samtidig påvirker dette valget også forskningen, all den tid det er de samme personene som forsker og underviser. Når det tildeles en ny studieplass til en institusjon, er tildelingen ment å dekke både forskning og utdanning.

Finansieringen av høyere utdanning bygger på implisitte, men klare forskningspolitiske prioriteringer. Likevel er det på utdanningsområdet vi finner de klart største insentivene i sektorens finansieringsmodell. Institusjoner som prioriterer å øke antall studenter gjør det med utgangspunkt i institusjonens strategi for videre utvikling. UiOs reduksjon av antall studenter reflekterer på samme måte vår strategi for videre utvikling. Vi ønsker, basert på hva vi er som universitet og hvilke studieprogram vi tilbyr, å prioritere kvalitet i både utdanning og forskning, og ikke minst en sterkere kobling mellom forskning og utdanning.

Bevilgningsutviklingen i sektoren de siste tolv årene er et resultat av dagens finansieringsmodell. Situasjonen er ikke statisk, og den politisk innflytelsen er merkbar. Den utøves i hovedsak gjennom tildelte studieplasser og rekrutteringsstillinger. Utviklingen siste tolv år er gitt i figuren under. UiO har den desidert dårligste bevilgningsutviklingen i perioden, mens høyskolene og de nyeste universitetene har best utvikling. Mens UiOs budsjettutvikling nominelt er på 54 prosent, har UiS en utvikling på 133 prosent, UiA 111 prosent, OM 109 prosent og HVL 108 prosent. Dette er summen av flere delvalg og politiske beslutninger – i den forstand er skjevfordelingen av vekst resultatet av villet politikk. Det som bekymrer oss er at avstanden mellom de beste universitetene i verden og det fremste i Norge vil kunne øke gjennom en slik politikk. Vi arbeider hardt for å unngå det, og ser foreløpig ut til å lykkes. Løsningen fram til nå har rett og slett vært å «løpe» raskere enn de fleste i Europa. Tydeligst ser vi resultatene av dette kappløpet i svært gode ERC-tildelinger.

Forskning er imidlertid ikke en sprint, men ligner mer på en maraton. For å løpe fortere enn andre i en maraton må vi ha rammebetingelser som gjør det mulig å stå distansen ut. Hovedutfordringen er at alle forskningsindikatorene i systemet i dag er innenfor lukket ramme. UiO har ikke har fått noen reell resultatforbedring fra 2012 til 2020. Med åpen ramme for de tre forskningsindikatorene publiseringspoeng, EU-midler og Forskningsrådsmidler i perioden 2012-2020 ville UiO hatt 250 mill. kroner mer i 2020 sammenliknet med faktisk bevilgning. I 2020 er resultatbevilgningen tilnærmet eksakt den samme som om bevilgningen i 2012 hvis vi korrigerer for lønns- og prisvekst gjennom årene. Risikoen er at de sterkeste forskningsuniversitetene over tid taper terreng i den internasjonale konkurransen, der det er kvalitet som gjelder. Her mener vi regjeringen må tone flagg tydelig. Norge trenger én eller flere verdensledende institusjoner.

Vi mener vi ikke bare må akseptere, men også applaudere, at ulike institusjoner i Norge er ulike. Deretter må vi arbeide for at alle får handlingsrom til å utvikle seg videre. Ensretting er ikke ett mål, og ulike roller betyr ikke at vi lager A- og B- lag. Vi skal til sammen dekke de behovene samfunnet har nasjonalt og regionalt.

Løsningen er etter vår mening en tydeligere og mer bevisst bruk av utviklingsavtalene for å fremme en sterkere arbeidsdeling i norsk høyere utdanning – der både relevans og kvalitet kan prioriteres i et systemperspektiv. Akkurat nå har flere partier på Stortinget fremmet forslag om at relevans skal prioriteres ytterligere, selv om forslaget er svakt begrunnet empirisk. Som vi har vist over har vi imidlertid empirisk dekning for å si at dagens finansieringssystem over tid har nedprioritert kvalitet. Vi mener derfor det er viktig at kvalitet faktisk premieres i finansieringssystemet, og der en slik prioritering faktisk vil bidra til å videreutvikle mangfoldet av institusjonene i sektoren. Da kan vi kanskje både dekke samfunnet behov regionalt og nasjonalt, og bidra godt til den globale kunnskapsallmenningen. Covid-19 pandemien burde være en tydelig påminnelse på at viktigheten av at vi også deltar på den siste arenaen.

Avslutningsvis er det verdt å poengtere at Covid-19 også har vist oss at den norske finansieringsmodellen er et godt og robust alternativ til finansieringsmodeller vi ser i andre deler av verden, der finansering er langt mer konkurranseutsatt og avhengig av ekstern inntjening, internasjonale studenters studiepreferanser og foreldres betalingsevne. Viktigheten av sektorens standhaftige motstand mot skolepenger er tydeliggjort, vårt ønske om ikke å svekke basisdelen av finansieringen likeså. Vi trenger en UH-sektor for både gode dager og for krisetid. Det har vi i Norge. Når systemet nå skal under lupen er det viktig å huske på at det i all hovedsak fungerer godt.