Usikre på effekten av tiårets største reform i UH-sektoren

Det har skjedd betydelige endringer for universiteter og høgskoler i Norge det siste tiåret. Og fem statsråder til sammen har hatt ansvar for kunnskapssektoren og høyere utdanning og forskning.

Strukturreformen, som innebar sammenslåing av flere universiteter og høgskoler i Norge, blir av mange pekt ut som tiårets store endring. Khrono har snakket med alle fem om deres synspunkter på denne reformen.

— Vi hadde et politisk momentum der og da for å sette i gang denne prosessen. Og når vi ser på det i etterkant, det kunne aldri skjedd fem år senere, motreaksjonene hadde blitt for sterke, sier Torbjørn Røe Isaksen til Khrono i dag.

Han var sammen med sin statssekretær Bjørn Haugstad (H) primus motor for reformen, og var kunnskapsminister fra 2013 til 2018. Reformen utarbeidet av Kunnskapsdepartementet, ble lagt fram 27. mars 2015 og godkjent i statsråd samme dag.

— Strukturreformen ble mye skrik og lite ull. Dette var en del av Solberg-regjeringens sentraliseringsprosjekt, sier dagens forsknings- og høyere utdanningsminister Ola Borten Moe.

Solbergregjering i 2013

Høsten 2013 fikk Norge en Høyre-styrt regjering, en av de første sakene de ble kjent for blant universiteter og høgskoler var at regjeringen bestemte seg for å fryse muligheten til å bli universitetet.

Dette skapte stor oppmerksomhet og reaksjoner, men er likevel ikke den saken Solberg-regjeringen og denne regjeringens første kunnskapsminister, Torbjørn Røe Isaksen, vil bli husket mest for.

Bølger skapte det også da regjeringen i forslag til statsbudsjett for 2014 foreslo å innføre skolepenger for utenlandske studenter. Reaksjonene var sterke og gikk ikke gjennom i forhandlingene med regjerings budsjettpartnere den gangen. Et forslag Ola Borten Moe nå er i ferd med å gjennomføre med flertallet i Stortinget i ryggen.

les også:

Isaksen møtt av demonstranter i Oslo

Det Solberg-regjeringen og Isaksen og hans statssekretær Bjørn Haugstad vil bli husket best for er gjennomføringen av strukturreformen. Det er også det tiltaket gjennom det siste tiåret som har skapt størst endringer og ringvirkninger innen høyere utdanning i Norge.

En reform som også ble startskuddet for at Khrono startet på veien fra å være lokalavis ved Høgskolen i Oslo og Akershus, til å bli en nasjonal nyhetskanal for hele sektoren.

Ti år — fem statsråder

Fra 2013 til 2023 har Norge hatt fem ulike statsråder med ansvar for universiteter og høgskoler. Kristin Halvorsen satt som kunnskapsminister i Stoltenbergs rødgrønne regjering fra 2009—2013. Stafettpinnen ble tatt over av Torbjørn Røe Isaksen. Han satt til 17. januar 2018. Da ble Kunnskapsdepartementet delt i to, og Iselin Nybø (V) kom inn som forsknings- og høyere utdanningsminister.

Isaksen selv ble først næringsminister og så etter hvert arbeids- og sosialminister.

I to år var Iselin Nybø statsråd for universitets- og høgskolesektoren, i januar 2020 ble hun etterfulgt av Høyres nestleder, Henrik Asheim. Nybø selv ble næringsminister.

Asheim satt til valget høsten 2021, da de rødgrønne vant valget og satte inn Senterpartiets nestleder Ola Borten Moe som minister for forskning og høyere utdanning.

De ulike statsrådene fra denne perioden peker på at strukturreformen var en reform som hadde ligget i lufta en stund, og som sådan presset seg fram.

— Det har skjedd viktige fusjoner og jeg er spent på om universiteter og tidligere høgskoler har fått synergier ut av å ha campuser mange steder, sier Kristin Halvorsen.

Iselin Nybø (V) sier: — I et lite land som Norge tror jeg det er fornuftig å samle kreftene til det beste for samfunnet og studentene. Vi merket også etter sammenslåingene at for eksempel de i Ålesund og Gjøvik var stolte over å være en del av NTNU.

— Større institusjoner er et viktig bidrag til gode, desentraliserte tilbud. Strukturreformen handlet heller ikke om å legge ned studiesteder, og vi har fortsatt en svært desentralisert campusstruktur, sier Henrik Asheim (H).

Senterpartiet, som styrer høyere utdanning og forskning i dag, var det eneste politiske partiet på Stortinget som stemte imot strukturreformen.

— Senterpartiet delte bekymringen som ble klart uttrykt av Solberg-regjeringens eget distriktsnæringsutvalg om at strukturreformen kunne bidra til ytterligere sentralisering av utdanningsinstitusjoner og utdanningstilbud. Vi har sett en samling i større institusjoner, men heldigvis ikke i en mer sentralisert faglig struktur etter at virkeligheten innhentet reformen, sier Borten Moe.

Sju punkter for kvalitet i 2014

Den 14. januar 2014 lanserte kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen sju punkter for høyere kvalitet innen høyere utdanning på kontaktkonferansen med universiteter og høgskoler.

Punkt to lød: «Vi har nå satt i gang arbeidet med en stortingsmelding om struktur i høyere utdanning. Målet med prosessen er å sikre høy kvalitet i alle studietilbudene i universitets- og høyskolesektoren. Vi tar sikte på at stortingsmeldingen legges fram våren 2015.»

Isaksens egen kommentar til punktet var:

— Vi skal ikke starte strukturarbeidet med å tegne kartet. Først vil vi sette tydelige kvalitetskrav, så vil strukturen i høyere utdanning følge av disse standardene. Jeg tror likevel det er sannsynlig at en av konklusjonene i prosessen vil være at vi bør redusere antallet institusjoner. Det betyr ikke nødvendigvis en reduksjon i antallet læresteder eller campuser, men kvalitetskravene må få konsekvenser for strukturen.

Men Isaksen var nok ganske mye mer utålmodig enn denne utdypingen skulle tilsi. Og det var alle universiteter og høgskoler nord for Trondheim som havnet først under lupen hos Isaksen. Flere brev kom i mai og juni 2014 og 15. august lyder det fra departementet der de innkaller til dialogmøte 5. september:

«Departementet ser at universitets- og høgskolesektoren i Nord-Norge er noe mer moden for strukturelle endringer enn en del andre steder i landet, slik at det kan være aktuelt å gjøre disse uten å avvente at stortingsmeldingen om strukturen samlet sett er lagt frem.»

I tillegg understreker departementet i brevet at de i dialogmøte ikke vil snakke om OM det skal gjøres noe med strukturen, men hva.

Da Khrono i en artikkel i august 2014 hadde en tittel Alle høgskolene i nord kan bli nedlagt raskt ble det rabalder, men fasiten kort tid etter viser jo at det var akkurat det som skjedde. Opprinnelig vurderte Isaksen også å gå for kun ett universitet nord for Trondheim, men dette prosjektet måtte skrinlegges raskt, da bykampen Bodø-Tromsø var blitt undervurdert i departementet.

Starten på en reise rundt hele landet

Dette første dialogmøtet ble starten på en rekke møter der Isaksen sammen med sin statssekretær Bjørn Haugstad reiste land og strand rundt for å avkreve svar fra universiteter og høgskoler. De spurte ikke om de ville fusjonere med noen, men hvem de ville fusjonere med.

Fasiten viser at på to år ble 15 høgskoler og 8 universiteter til 4 høgskoler og like mange universiteter. To år senere ble så to av høgskolene, HiOA og HSN til universitetene OsloMet og Universitetet i Sørøst-Norge, og vi hadde ti norske universiteter.

les også:

Da 98 høgskoler ble til 26: Statsråd Gudmund Hernes kalte det en stille revolusjon. Rektor Steinar Stjernø marsjerte i budsjettprotest mot Stortinget.

Det var tøffe omlegginger men kunne likevel ikke måle seg med den store høgskolereformen fra 1994, da 98 høgskoler ble til 26. I dag er det altså 4 igjen.

I dag trekker Torbjørn Røe Isaksen fram at forankringen for det arbeidet de satte i gang var Steinar Stjernøs arbeid og hans utredning «Sett under ett» lagt fram i 2008, som han da hadde en følelse av bare var lagt i en skuff.

les også:

«Det gikk overraskende lett»

Sommeren 2016 oppsummerte Isaksen at prosessen hadde gått overraskende lett og han uttalte:

— Dette er den største strukturendringen i sektoren siden Gudmund Hernes i 1994. Tidligere rødgrønne regjeringer har hatt ambisjon om få til det samme, uten at det ble noe fart i det.

To statlige høgskoler klarte seg gjennom denne stormen og har fortsatt sin alenegang. Høgskulen i Volda gjorde rett nok en god del henvendelser og krumspring både i retning av Molde og Universitetet i Bergen, men endte opp som «bare» Høgskulen i Volda.

Høgskolen i Østfold hadde tidligere vært gjennom en prosess der man diskuterte sammenslåing mot Vestfold. Avrundingen her var smertefull og de ble raskt enige om at de ville fortsette som seg selv.

Bestemte seg for å gå for det

Å omstrukturere hele universitets- og høgskolesektoren var ikke en konkretisert del av Høyres program, da Erna Solberg ble statsminister etter valget i 2013 og Torbjørn Røe Isaksen ble kunnskapsminister.

— Vi hadde fått mandat fra velgerne på behovet for reformer og det var åpenbart for alle at det lå en god del utfordringer i den strukturen man hadde, med mange små institusjoner, sier Isaksen.

Stjernøutvalgets rapport lå i bunnen, uten at den hadde fått noe gjennomslag, så i løpet av våren og sommeren 2014 bestemte Isaksen seg for at gå for det.

I dag understreker han at det for ham var viktig at han hadde god ryggdekning for prosessen i studentbevegelsen som var tydelige på at de ønsket større enheter.

— Vi gjorde det veldig klart hva vi ønsket oss. Det ble rett og slett til en ordre som de ikke kunne lukke øynene for. Samtidig ble det vel også slik at institusjonene åpenbart kjente på at de enten kunne bli forbigått eller kunne bli tvangssammenslått med en nabo som de ikke ønsket seg fusjon med, sier Isaksen.

Isaksen har i dag skiftet beite og er samfunnsredaktør i nettavisen E24.

Bovim og NTNU ble snøballen

Men det som gjorde at det virkelig løsna, det takker Isaksen daværende rektor ved NTNU, Gunnar Bovim for.

— Da NTNU med Bovim i spissen, grep fatt i våre innspill og så hvilke muligheter som lå her for dem, da skjøt prosessen fart.

NTNU tok kontakt med høgskolene i Ålesund, Gjøvik og Sør-Trøndelag allerede før sommeren i 2014. Og i 28. januar 2015, men knappest mulig flertall, gjorde NTNU-styret som det første styret, et fusjonsvedtak som en følge av strukturreformen. Før sommeren gikk fusjonsønske gjennom statsråd og fra 1. januar 2016 var fusjonen en realitet.

— Hvordan gikk det egentlig, sånn sett i etterpåklokskapens lys, er du fornøyd med resultatet, ble det slik du hadde sett for deg?

— Jeg må kunne si at jeg syns det gikk ganske bra. Vi fikk langt større enheter som sett med mine øyne har et bedre utgangspunkt for å løse de utfordringer man nå står overfor i verden og i sektoren. Man har fått samlet ressurser i større enheter, og da skal også forholdene ligge til rette for bedre spissing og arbeidsdeling, men det skjer ikke av seg selv. Sektoren må utnytte disse mulighetene, sier Isaksen.

Dagens statsråd og regjering er opptatt av å legge forholdene til rette for mer desentral utdanning. Isaken mener nettopp strukturreformen muliggjør dette på en svært god måte.

— Her er jo UiT Norges arktiske universitets arbeid i Troms og Finnmark, et svært godt eksempel på at fusjon og sentralisering kan gi sterke og gode desentrale og fleksible utdanninger, sier Isaksen.

I dag ser Isakens at man fortsatt har noe å gå på når det gjelder å utnytte fordelene som strukturreformen etter hans syn la til rette for.

— Det bør kunne gjøres enda mer for å spisse og utvikle internasjonalt ledende forskningsmiljøer, og kanskje bør man se på muligheter for å belønne slike satsinger enda bedre. Og i forlengelsen av dette bør universiteter og høgskoler blir enda bedre på å jobbe med arbeidsdelingen seg imellom, sier Isaksen.

Kristin Halvorsen: Forventer økt kvalitet

Kristin Halvorsen var kunnskapsminister i Stoltenbergs rødgrønne regjering fra 2009 til valget i 2013. I dag leder hun styret i Forskningsrådet og er direktør i Cicero.

Halvorsen minner om at strukturreformen ble innført i 2015, etter at hun gikk av i 2013.

— Reformen er en videreføring av initiativer fra ulike regjeringer de siste årene, blant annet oppfølgingen av Stjernøutvalget som ble nedsatt av Øystein Djupedal. Og en ferdig rapport som ble levert til etterfølgende statsråd Tora Aasland. Forskningsrådet har bestilt en evaluering av reformen, og jeg vil gjerne avvente denne før jeg trekker endelige slutninger om reformen, sier Halvorsen.

— Hva er det beste som kom ut av reformen?

— Jeg forventer at evalueringen konkluderer med at kvaliteten har økt, men om det skyldes reformen fra 2015 eller systematisk arbeid gjennom flere tiår kan være mer uklart. Det har skjedd viktige fusjoner og jeg er spent på om universiteter og tidligere høgskoler har fått synergier ut av å ha campuser mange steder, sier Halvorsen.

— Og hva er de verste konsekvensene av reformen?

— Evalueringen kan kanskje vise at flere av fusjonene ikke har gitt særlige synergier.

— Prosessen gikk jo utrolig fort, var det egentlig så bra?

— Den gikk fort, men i samme retning som tidligere initiativer, så neppe en overraskelse for sektoren, sier Halvorsen.

Desentral og samlingsbasert utdanning er viktig og nødvendig, og Halvorsen ser ikke noen motsetning mellom dette behovet og strukturreformen slik den er gjennomført.

Iselin Nybø: Fornuftig å samle kreftene

Iselin Nybø var forsknings- og høyere utdanningsminister i årene 2018—20. Hun tror strukturreformen har påvirket høyere utdanning positivt.

— Hva er det beste som kom ut av reformen?

— Det beste er at vi fikk sterkere institusjoner som er bedre rustet til å være en del av løsningen på de store utfordringene samfunnet vårt står overfor fremover. I en skiftende verden med stor internasjonal konkurranse var det nødvendig å løfte blikket.

På spørsmål om hva som er det verste eller dårligste med reformen påpeker Nybø at det fortsatt er en del konkurranse mellom universitetene og høgskolene som ikke fremmer kvalitet, men som koster en del penger og ressurser for samfunnet.

— Dette fikk ikke reformen bukt med og det var synd. Så kan vi ikke stikke under en stol at reformen var vanskelig for mange ansatte og det tok tid å tilpasse seg en ny hverdag hvor ledelsen var et annet sted og mange beslutninger ble fattet andre steder enn før.

— Prosessen gikk jo fort, var det egentlig så bra?

— Jeg vet ikke om det hadde vært så mye bedre om denne prosessen hadde trukket ut, sier Nybø.

Hun mener at det ikke er noen motsetning mellom strukturreformen med sine fusjoner og ønsket om å tilby utdanning der folk bor.

— Her er det ingen motsetninger og dette behovet ville vært der enten strukturreformen hadde blitt gjennomført eller ikke. Strukturreformen handlet ikke om å få færre studiesteder, sier hun.

— Dette med desentralisert utdanning hendler om å kunne gi ulike tilbud ulike steder, ikke at det skal være et fast studietilbud alle steder i landet. Dette er noe vi må bli enda bedre på fremover. Universitetene og høgskolene må kunne tilby helsefaglige utdanninger, ingeniørutdanninger osv. når behovene oppstår ute i kommunene og i arbeidslivet. Og utdanningene må kunne tilpasses en hverdag hvor mange er i jobb og ikke er så mobile som tradisjonelle studenter er, sier Nybø.

Henrik Asheim: Sterkere fagmiljøer

Henrik Asheim var forsknings- og høyere utdanningsminister fra 24. januar 2020 til valget høste 2021. I tillegg var han også vikarierende kunnskapsminister da Røe Isaksen var i pappaperm høsten 2017. I dag sitter han på Stortinget for Høyre i arbeids- og sosialkomiteen og er partiets første nestleder.

— Hvordan opplever du at strukturreformen har påvirket høyere utdanning og hva har vært dens betydning?

— Det direkte resultatet av reformen er at vi har samlet små og sårbare fagmiljøene i større universiteter og høyskoler. Det gjør også at fagmiljøene blir sterkere og at det dermed er lettere å rekruttere studenter til studiesteder også utenfor de store byene, sier Asheim.

Han peker på at å ikke gjennomføre en slik reform ville også vært et valg, men det er vanskelig å evaluere hva som da ville vært situasjonen i universitets- og høgskole-sektoren.

— Trolig ville en slik reform uansett presset seg frem, sier Asheim.

— Hva er det beste og /eller verste som kom ut av reformen?

— Det beste er at det som tidligere var mindre institusjoner nå er en del av et større fagmiljø og som gir større ressurser å spille på i utviklingen av undervisningsopplegg og det gir sterkere forskningsmiljøer, sier Asheim.

I tillegg trekker han fram at vi kan ikke bare sammenlikne institusjonene med hverandre i Norge, man trenger flere verdensledende fagmiljøer.

— Prosessen gikk jo utrolig fort, var det egentlig så bra?

— Det er ikke alltid et mål at denne typen prosesser skal gå fort, men i denne reformen mener jeg det var bra. Så er forutsetningen for å kunne gjennomføre så store grep relativt raskt at det også var stor vilje i sektoren for å endre strukturen og at dette ble gjort i tett dialog med den enkelte institusjon, sier Asheim.

Han mener at når det gjøres på en klok måte, er det også en fordel for sektoren av beslutningene tas raskt slik at det ikke brukes unødvendig mye tid og ressurser på et virkemiddel som dette.

— Målet skal alltid være forskning og undervisning av høy kvalitet, sier han.

— I vår tid er det kanskje mer snakk om desentral utdanning, og å tilby utdanning der folk bor. Er dette reaksjonen på strukturreformen? Eller er det ingen motsetning?

— Nei dette er ikke reaksjonen på strukturreformen, men noe vi uansett ville måtte satse mer på. Men desentralisert og fleksibel utdanning forutsetter også sterke fagmiljøer som kan utvikle tilbudene på en faglig god måte. Derfor er større institusjoner et viktig bidrag til gode, desentraliserte tilbud. Strukturreformen handlet heller ikke om å legge ned studiesteder, og vi har fortsatt en svært desentralisert campusstruktur, sier Asheim.

Ola Borten Moe: Vil helst ha fri vilje

Ola Borten Moe ble forsknings- og høyere utdanningsminister i 2021 og har satt i gang sitt eget store prosjekt som han gjerne kaller ekstrem oppussing av universitets- og høgskolesektoren.

Strukturreformen har han mindre til overs for.

— Vi har sett kontinuerlige endringer i institusjonslandskapet gjennom mange år, også før strukturreformen, ved at institusjoner har funnet sammen av egen fri vilje og egeninteresser. Reformen har styrket oss i troen på at dette er den rette tilnærmingen framfor den mer hardhendte måten forrige regjering grep det an på.

— Hva er det beste som kom ut av reformen?

— Reformen hadde både positive og negative virkninger. På plussiden var oppbyggingen av mer profesjonaliserte administrative tjenester og en styrking av noen fagmiljøer og utdanningstilbud. Det er også gjort mye bra kvalitetsarbeid både på utdanning og forsking. Ser man likevel på de ikke-fusjonerte institusjonene i dag, hadde nok mye av dette skjedd likevel. Evalueringen peker på at det er vanskelig å skille mellom forbedringer som skyldes reformen, og hva som skyldes andre forhold.

— Og det verste?

— Det ble brukt mye krefter på sammenslåingene som heller kunne ha vært brukt til faglig utvikling, og man kan sette spørsmålstegn ved om de største og mest geografisk spredte institusjonene har blitt for tungdrevne. De nye flercampusinstitusjonene sier iallfall selv at de nå er kraftig underfinansierte selv om de fikk beholde de tidligere institusjonsbudsjettene sine og eventuelle rasjonaliseringsgevinster som fusjonene skapte. NIFUs evaluering tyder heller ikke på at det kom så mye ut av reformen.

— Prosessen gikk jo fort, var det egentlig så bra?

— Ja, der vil jeg gi skryt til den forrige regjeringen. Raske prosesser er bra.

— I vår tid er det kanskje mer snakk om desentral utdanning, og å tilby utdanning der folk bor. Er dette en reaksjon på strukturreformen? Eller er det ingen motsetning her etter ditt syn?

— Distriktsnæringsutvalget og demografiutvalget som ble nedsatt av Solberg-regjeringen, pekte på at det var nødvendig med en sterkere satsing på utdanning i hele landet. Reaksjonen på tenkningen bak strukturreformen kom allerede før regjeringsskiftet, derfor ble heldigvis ikke de negative effektene større. Nå får vi se hva stortingsbehandlingen av utsynsmeldingen ender med, men vi oppfatter at det har vært et markant stemningsskifte og at regjeringens satsing på utdanning og kompetanseheving over hele landet har bred tilslutning. Dette ser vi også i mange andre land. Dette er en framtidsrettet utdanningspolitikk, sier Borten Moe.

les også:

Det forbanna universitetet