Illustrasjon av Øivind Hovland.
Illustrasjon av Øivind Hovland.

Nav-skandalen fordrer fornyet forskningsinnsats på Norge og Europa

Trygdeskandalen. Universitetenes investering i nødvendig Europakompetanse er svak. Dette er en utfordring både for forvaltningen og for faglig beredskap, skriver professor Jarle Trondal.

Publisert

Nav-skandalen, som vil rulle en stund fremover, gir rom til ettertanke. Hvilket kunnskapsgrunnlag har forvaltningen og universitetene for å unngå tilsvarende skandaler i fremtiden?

Jeg argumenterer for at forvaltningens handlingsrom er utfordret og at universitetenes investering i nødvendig Europakompetanse er svak. Begge deler utfordrer faglig beredskap i norsk europapolitikk.

Et ytterligere spørsmål som Nav-skandalen minner oss på, er hvilke effekter europeisk integrasjon har for handlingsrommet i norsk etatsstyring og forvaltningspolitikk.

Jarle Trondal

Det eksisterer i dag ingen tung Europasatsning i Norges Forskningsråd. Norsk europaforskning har gjort seg avhengig av finansiering gjennom EUs rammeprogrammer og det europeiske forskningsrådet (ERC). Dette sikrer kvalitet, men gir samtidig kunnskapsmessig sårbarhet.

Integrasjonen i EU utfordrer mekanismene for statlig og forvaltningsmessig sameksistens og forestillingen om nasjonal politisk kontroll over politikkutvikling og embetsverk. Mens norsk europapolitikk utgår fra en forestilling om at politisk vilje former politikk (ofte definert som «aktiv» eller «effektiv» europapolitikk), utfordrer dyp europeisk integrasjon handlingsrommet også for norsk offentlig politikk ved at norsk forvaltning inngår i EUs føderative struktur som en fler-nivå-forvaltning.

Dette gir styringsmessige utfordringer, særlig med hensyn til handlingsrommet for politisk styring av forvaltningen. Denne utfordringen gir igjen behov for kunnskap.

Studier viser hvordan EUs administrasjon knytter seg tett til nasjonale sentraladministrative instanser ved å «adoptere» dem stykkevis og delt. Nasjonale direktorater og tilsyn opptrer derfor med flere roller eller «hatter» - som del av en felles EU-administrasjon, som del av administrative nettverk med «søsterbyrå» i andre land, og endelig som en klassisk del av nasjonal sentraladministrasjon.

Også norske direktorater og tilsyn fungerer i praksis som ‘direkte’ iverksettingsmyndighet med hensyn til EU-lovgivning: Dels fordi de er relativt mer uavhengige fra det politiske lederskapet enn departementsavdelinger, og dels fordi det finnes betydelig administrativ kapasitet på EU-nivå for å følge opp nasjonal iverksetting i praksis. Resultatet er en tilsynelatende paradoksal kombinasjon av institusjonell sammenveving og uavhengighet.

I et slikt institusjonelt landskap er det ikke nødvendigvis nasjonale departementer og EU-kommisjonen som er de eneste aktørene som utøver innflytelse på nasjonale direktorat og tilsyn. Også deltakere i internasjonale administrative nettverk påvirker.

Disse utvikler ofte sin egen dagsorden, og i noen tilfeller også arbeidsdeling mellom deltakende direktorat og tilsyn. Noen nettverk etableres, videreutvikles eller vedlikeholdes av EU-kommisjonen, som også avgjør spørsmål knyttet til prosedyrer, medlemskap og fremdrift. EU-byråene – eksempelvis ACER – er sentrale aktører i disse nettverkene.

Prosessene som muliggjør at EU-byråer kan opprette, vedlikeholde og kontrollere administrative nettverk kan betegnes som «byråifisering» av nettverk. Et eksempel på dette kan være det tidligere nettverket for sivil luftfart mellom nasjonale luftfartstilsyn – Joint Aviation Authority (JAA) – som var forløperen til dagens EU-byrå for luftfart: European Aviation Safety Authority (EASA).

Samlet sett kan dette beskrives som utvikling av en dyp form for integrasjon av utøvende myndighet i Europa, og med betydelige konsekvenser for norsk etatsstyring.

Denne formen for administrativ integrasjon reiser spørsmål omkring vilkårene for nasjonal politisk styring. Integrasjon illustrerer også et varig paradoks i norsk europapolitikk; Norge har politiske målsettinger om å føre en aktiv eller effektiv europapolitikk, men må samtidig erkjenne at det foreligger velkjente strukturelle begrensninger ved å drive en slik politikk i praksis.

To sentrale forhold fører til avvik mellom målsettinger og virkninger: Norges tilknytningsform til EU, og den norske europaforvaltningen. Begge deler gjør det vanskelig å nå målet om en «aktiv» eller «effektiv» europapolitikk, fordi Norges avtaleverk med EU ikke sikrer nasjonal representasjon i EUs institusjoner og beslutningsprosesser, og dels fordi norsk europaforvaltning ikke sikrer politisk lederskap av denne politikken, som langt på vei avhenger av en aktiv sentralforvaltning.

Et av de viktigste kjennetegnene ved EØS-modellen er nettopp mangelen på adgang til de politiske beslutningsprosessene i EU-apparatet. For norske politikere representerer dette en betydelig utfordring fordi det resterende handlingsrommet reduserer Norge til det noen vil kalle et lobbyland, hvor norsk forvaltning jobber i korridorene i Brussel.

EØS-modellens begrensninger – og dermed europapolitikkens mulighetsrom – har også blitt mer merkbare med årene fordi EU-samarbeidet har utviklet seg betydelig siden EØS-avtalen trådte i kraft. Norge har svart med fortløpende å søke tilknytning til EUs nye politikkområder.

Videre har EU utvidet fra 15 til 28 medlemsland siden 1994, og gjort rollen som et tett integrert tredjeland krevende. Europaparlamentet og andre EU-organer (særlig de nevnte EU-byråene) har også styrket sin rolle. Opprettelsen av EU-byråer innebærer at EUs utøvende makt er spredd på flere aktører, samtidig som de legger føring på virksomheten i norske direktorat og tilsyn.

Nav har ikke et EU-byrå på sitt saksfelt, noe som kan ha bidratt til at Nav ikke har fått nødvendige justeringer fra EU-nivået med hensyn til egen praksis.

Det er et behov for å bygge opp og vedlikeholde en kunnskapsallmenning om Europa i Norge. ARENA Senter for Europaforskning ved Universitetet i Oslo er et slikt kompetansesenter på Europeisk integrasjon og integrasjonens effekter. Det er imidlertid et behov for ytterligere bygging av en kunnskapsmessig beredskap – blant annet om vilkårene for EØS-modellen samt hvordan norsk forvaltnings praktiserer avtaleverket.

Nav-skandalen berørte forvaltningens feilaktige lovpraktisering. Herunder trenges kompetanse på EUs utvikling og virkemåte. For å forstå effektene av EU på norsk politikk og forvaltning, må vi ha nasjonal kompetanseberedskap på EUs utvikling og virkemåte.

Handlingsrommet til tett integrert tredjeland – slik som Norge - er mye diskutert, men dårlig forstått. «Aktiv» og «effektiv» europapolitikk på norsk har først og fremst vektlagt å bøte på konsekvensene av ikke å ha politisk tilgang til EUs beslutningsarenaer.

Norsk europapolitikk kjennetegnes av varige spenninger mellom et politisk mål om å føre en aktiv europapolitikk og de avtale- og forvaltningsmessige begrensninger som trekker i retning av politisk passivitet. I lys av Nav-skandalen er det behov for kunnskap om hvordan disse spenningene og paradoksene i praksis håndteres av norsk forvaltning. Det er også nødvendig med systematiske sammenlignende analyser med andre relevante land.

Et ytterligere spørsmål som Nav-skandalen minner oss på, er hvilke effekter europeisk integrasjon har for handlingsrommet i norsk etatsstyring og forvaltningspolitikk. Innvevingen av norske direktorater og tilsyn i EUs administrasjon og nettverk legger føringer for bruken av forvaltningspolitiske virkemidler. Norske myndigheter står ikke lenger fritt til å styre og ‘rigge’ eget forvaltningsapparat.

Denne typen varige spørsmål, og Nav-skandalen som friskt eksempel, krever fornyet forskningsinnsats om Norge og Europa.