Nav-skandalen og kunnskapsproblemet

Internrevisjonen skriver at Nav ikke hadde tilstrekkelig kunnskap om EØS. Det var uvitenhet om EU reglene, om kollisjonen mellom trygderetten og EØS reglene. Der var usikkerhet om lovanvendelsen når det gjelder gjennomføringen av EØS avtalen. Det var åpenbart feil at det i folketrygdloven står at ‘det er et vilkår for mottakelse av sykepenger at en oppholder seg i Norge’. Det skulle stått ‘oppholder seg i EØS området’.

Det er dokumentert kunnskapshull og kompetansesvikt i politikk og forvaltning. Samfunnsviterne og juristene vet lite om rettstilstanden i Norge etter 1994. Da ble et helt nytt rettssystem innført som gjorde Norge til defacto EU-medlem. Dette nye rettssystemet som nærmest kan regnes som en konstitusjonell revolusjon, gikk under radaren for så vel sentrale beslutningstagere som for folk flest.

Når det gjelder kunnskapshullene er det ikke bare snakk om å forstå det materielle innholdet i EØS avtalen. En trenger forståelse av det retts- og normsystemet den inngår i. EØS-rett er ikke en særegen rett, men EU rett – en refleks av EUs konstitusjonelle orden. I denne ordenen er Norge ikke med, og det er ikke like lett å forstå at EØS har med å sikre like rettigheter for alle, som er nødvendig for det det indre marked og de fire friheter. Overholdelse av EU-retten er blitt en forutsetning for likebehandlingen av borgerne. Hva mer er, når ikke borgerne og deres profesjonelle hjelpere har vært med på å fatte lovene i åpne demokratiske prosesser, så verken kjenner de til dem eller føler noe for dem. Like mye som dette er en skandale for NAV er det en politisk og rettslig skandale.

Det er forsvinnende lite forskning og det undervises lite på feltet. Fagfolkene skal kvalitetssikre kunnskapsgrunnlaget for offentlig politikk. Kunnskap er viktig for at for at journalister skal kunne sjekke, etterprøve, og kritisere politisk og administrative beslutningsfatning og for borgerne skal kunne kjenne sine rettigheter. Rettigheter er ikke mye verdt om der ikke er kunnskap om dem.

I tillegg til hypotesen om at skandalen skyldtes kunnskapshull - at beslutningstakerne ikke visste bedre – er der også en hypotese om at det motstanden mot eksport av trygdeytelser som har ført til problemet. Noen handlet mot bedre vitende. Skandalen vitner ikke bare om kunnskapsmangel, der er også unnlatelsessynder og politiske motiver. Siv Jensen vil ha stopp på trygdeeksport og en samlet arbeids- og sosialkomité – fra Fremskrittspartiet til SV ¬– sluttet seg til «regjeringens målsetting om å redusere eksporten av norske velferdsytelser».

En annen hypotese, som også viser til politiske motiver, er at skandalen skyldes ideen om et juridisk handlingsrom. Antakelsen er at noen vil øke handlingsrommet gjennom en «minimumsimplementering» av rettigheter. Har man satt rettighetene til borgerne på spill for å sikre det nasjonalt handlingsrom?

Disse hypotesene er interessante nok, men der er systemsvikt om ivaretakelsen av borgernes rettigheter er avhengig av aktørers motiver og interesser. En forvaltning skal være nøytral, forutsigbar og likebehandlende. "Pålitelig forvaltning" er ett av de tre hovedmålene til NAV. Gode institusjoner har vi tillit til, men tillit er avhengig av en viss porsjon mistillit. Dette fordi det å vise tillit er risikabelt. Tillitsmottaker kan vise seg å være upålitelig. I trygdeskandalen har departementet, NAV og domstolene vist seg å være nettopp det. De har ikke forvaltet borgernes rettigheter riktig og er dermed ikke verdige den tillit som er vist dem.

I trygdeskandalen har lovgivende myndighet vedtatt lover i strid med EØS-avtalen. Byråkratene som forberedte, iverksatte og håndhevet dem, skulle ha visst bedre. ‘Implementeringen har skjedd etter boka, men kanskje mangler den et kapittel eller to’, sa statsråd Haugli i høringen 10 januar.

Tillit er limet i alle sosiale relasjoner. Uten tillit ingen transaksjoner og intet samfunn. Tillit letter koordinering av handling; gjør det enklere å løse problemer og konflikter. Mistillit på sin side paralyserer sosialt liv og kollektiv handling. Men det kan som kjent bli for mye av en god ting, det kjenner vi godt til fra tillitsbaserte grupper – fra sekter, klubber og gjenger – som karakteriseres av blind tillit. For mye tillit, for lite mistillit er et problem, det stenger for innsyn og kritikk, for etterprøving og kontroll, det luller oss inn i en forestilling om at alt er såre vel, svekker evnen til berettiget mistanke og tvil.

Gode institusjoner er pålitelige institusjoner, men det er de bare når kontrollsystemer er på plass. Man kan ikke gå ut fra at alle forstår reglene på samme måte, at de tenker og handler likt og med godt forsett. Derfor trengs institusjonalisering av mistillit. Den demokratiske rettstat institusjonaliserer mistillit gjennom maktfordelingsprinsippet og gjennom klage og anke-institusjoner. I Europa er vi nå så heldige at det ikke bare er opp til den enkelte stat å sikre borgernes rettigheter, der er også overnasjonale prøvingsinstanser. Dog, uten kunnskap fungerer ikke slike kontrollinstanser. Bare når det er kunnskap vil makthavere kunne sjekkes og beslutningers riktighet betviles; bare da kan vi ha tillit.

Under moderne, opplyste vilkår bygger tillit på kunnskap – om personer og institusjoner. Tillit oppstår når borgerne har grunn til forvente at beslutningstakerne har kompetanse til å forvalte deres rettigheter riktig.

Sammen med 14 andre forskningsinstitusjoner tok ARENA Senter for Europastudier (UiO) i 2018 til ordet for opprustning av Europaforskningen. Dette oppropet var basert på innsikten om at EU er norsk innenrikspolitikk, men at kunnskapen om hva dette innebærer glimrer med sitt fravær. Man skulle tro at Brexit ville føre til mer oppmerksomhet om EU her til lands. Det skjedde ikke. La oss håpe at Nav-skandalen kan være en øyeåpner og at alle departementer kjenner sin besøkelsestid. Det trengs kvalitetssikret, uavhengig forskning, så vel som endring av lærebøker og pensum, og etterutdanning og kursing på bred front.