Tidligere rektor Gunnar Bovim ved NTNU, universitetet som var først ute med fusjon i forbindelse med strukturreformen, her med tidligere kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen, som stod bak strukturreformen. Foto: Skjalg Bøhmer Vold
Tidligere rektor Gunnar Bovim ved NTNU, universitetet som var først ute med fusjon i forbindelse med strukturreformen, her med tidligere kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen, som stod bak strukturreformen. Foto: Skjalg Bøhmer Vold

En reform i spagaten

Struktur. Høgskolenes regionale rolle for å utdanne nødvendig kompetanse, støtte lokalt næringsliv, og bidrag til innovasjon og næringsutvikling, ble under reformen brukt både som argument for og imot fusjonene, skriver fire forskere.

Publisert

Reformer i offentlig sektor kjennetegnes ofte av konkurrerende ambisjoner, problemer og løsninger. Reformer i universitets- og høgskole (UH)-sektoren er ikke et unntak. Reformer springer ut av både endrede politiske målsetninger og kompromisser samt internasjonal konkurranse som ofte skaper indre spenninger i reformene.

Analysen av institusjonenes delvis sprikende argumentasjon viser at begrunnelsene både for og mot fusjonene var sammensatt.
Nicoline Frølich, Jarle Trondal, Joakim Caspersen og Ingvild Reymert

Strukturmeldingen som ble lagt frem våren 2015, la grunnlaget for en rekke fusjonsprosesser i norsk høyere utdanning. Formålet var å styrke kvaliteten i høyere utdanning og forskning ved å redusere antallet institusjoner. Likevel var reformen preget av motstridende ambisjoner. Reformen skulle både fremme regional utvikling, relevans og god tilgang på utdanning i hele landet, samtidig som Norge skulle få flere verdensledende fagmiljøer og hevde seg bedre i den internasjonale konkurransen om forskningsressurser. I en bok ble lansert i dag, Geografi, kunnskap, vitenskap. Den regionale UH-sektorens framvekst og betydning bidrar vi med en analyse av posisjoneringsnotatene universiteter og høgskoler skrev som innspill til arbeidet med meldingen.

Strukturreform er ikke et nytt tiltak i sektoren. Reformen har linjer tilbake til Kvalitetsreformen i 2003 som blant annet ga høgskolene mulighet til å søke universitetsstatus, og til høgskolereformen fra 1994 som førte til at 98 mindre høgskoler ble sammenslått til 26 større enheter.

Gjennom 2000-tallet forgikk det strukturendringer i UH-sektoren, særlig i etterkant av Stjernø-utvalgets forslag fra 2008. Disse endringene har blitt drevet fram av både internasjonale trender, nasjonale strukturinitiativer, samt lokale interesser ved UH-institusjonene.

Spenninger mellom konkurrerende målsettinger er ikke nytt i UH-sektoren og strukturreformen aktualiserte langvarige spenningsforhold mellom relevans og eksellense, regional vs. nasjonal orientering, utdanningsorientering og forskningsorientering i sektoren. Spenningsforholdene kommer til syne i lærestedenes argumentasjon i forkant av strukturmeldingen.

Men, problembeskrivelsen av små og sårbare fagmiljø bestrides i liten grad. Det ser også ut til at organisasjonsendringene og strukturreform blir løsningsdrevet snarere enn problemdrevet.

Mens reformen ble promotert som et tiltak for å øke kvaliteten i norsk UH-sektor, brukte flere av høgskolene – som Høgskolen i Hedmark, Høgskolen i Nord-Trøndelag, Høgskolen i Sør-Trøndelag og Høgskolen i Østfold - deres regionale rolle som argument for høgskolenes strategiske mål. Argumentet er blant annet at UH-institusjonene spiller en viktig rolle i å løfte utdanningsnivået i regionene fordi studentene rekrutteres først og fremst fra regionen og finner arbeid der etter studiet.

Fusjon blir i dette perspektivet en løsning for å sikre fagmiljøer med tilstrekkelig lokal kompetanse og størrelse, gjerne i samarbeid med andre høgskoler i nærområdet. Høgskolenes regionale nøkkelrolle for å utdanne nødvendig kompetanse, være en støttespiller for lokalt næringsliv, og bidra til innovasjon og næringsutvikling ble imidlertid brukt både som argument for å fusjoner og som argument for ikke å gjøre det. For eksempel brukte Høgskolen i Sogn og Fjordane og Høgskolen i Harstad liknende argumenter for ikke å fusjonere.

Det var relativt stor enighet blant høgskolene om at forskningsmiljøene ville bli styrket av fusjoner. Men det ble også argumentert som Høgskulen i Sogn og Fjordane gjorde, for at det kan være vanskelig å bygge opp velfungerende fagmiljø hvis studiestedet skal styres og ledes langveis fra.

Høgskoler som i størst grad rendyrket argumenter for styrkede forskningsmiljøer, pekte på at forskningsmiljøene ved deres institusjon ville bli styrket gjennom sammenslåing. For eksempel la Høgskolen i Gjøvik, Høgskolen i Lillehammer og Høgskolen i Sør-Trøndelag vekt på at forskningsmiljøene deres ville bli styrket gjennom sammenslåinger.

Å styrke forskning falt også sammen med et argument om å styrke utdanningene ved institusjonene. Argumentet var i korthet at høgskolen vil få sterkere fagmiljøer som kunne tilby bedre utdanninger. Høgskolen i Nord-Trøndelag mente utdanningene ville bli styrket gjennom en sammenslåing med Høgskolen i Sør-Trøndelag eller Universitetet i Nordland. Men høgskolene og universitetene viste også til at geografisk avstand er en utfordring i arbeidet med å realisere slike fusjonsgevinster, og at naturlige samarbeidspartnere ikke alltid var i det geografiske nærområdet.

Enkelte læresteder hevdet at økt samarbeid med utlandet ville styrke fagmiljøene, og benyttet internasjonalisering som et argument mot fusjon. Både Norges Handelshøyskole og Samisk høgskole argumenterte med at økt samarbeid med utlandet ville styrke fagmiljøene. Argumentet var at oppmerksomheten i første rekke burde rettes mot andre universiteter i utlandet snarere enn mot andre læresteder i Norge. Eksempelvis argumenterte UiO, UiA og NMBU slik. Enkelte læresteder som var særlig internasjonalt fremtredende på noen fagområder, orienterte seg i større grad internasjonalt fremfor å ønske å fusjonere med andre norske UH-institusjoner. Enkelte universiteter, som UiB og NTNU, viste til at fusjoner nasjonalt og lokalt også kunne bety en midlertidig svekkelse av deres internasjonale faglige nivå.

Som med regionargumentet, ble internasjonaliseringsargumentet benyttet både for å støtte fusjon og for å ikke fusjonere. For eksempel Høgskolen i Gjøvik, Høgskolen i Lillehammer, Høgskolen i Sør-Trøndelag og Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo argumenterte for at internasjonale utviklingstrekk var en grunn til å ønske nasjonale fusjoner.

Læresteder som argumenterer for fusjon som et virkemiddel for internasjonalisering, vektlegger blant annet at fusjon gjør lærestedet større og således med større kapasitet for internasjonalisering. Institusjoner som vektlegger internasjonalisering gjennom fusjon, argumenterte for muligheter til økt internasjonal finansiering av forskningsprosjekter, for eksempel gjennom EUs forskningsprogrammer.

Strukturreformen følger opp tidligere UH-reformer. I utformingen av reformen ble det lagt opp til bred involvering for lærestedene. De ble aktivt invitert til å tegne opp det fremtidige kartet for norsk UH-sektor i sine svar til departementets forslag til reform og reformprosess. Bred involvering og desentraliserte prosesser tenkes ofte å bidra til å redusere motstand mot reform, men dette kan samtidig like effektivt mobilisere motstand dersom reformene antas å virke truende.

I dette tilfellet ser det ut til at en desentralisert reformprosess bidro til å mobilisere berørte parter og deres argumenter, og derfor også mobiliserte motstand mot reformen. En slik organisering av prosessen påvirket hvilke aktører og argumenter som ble oppfattet som legitime og effektive, og dermed også selve reformprosessens gang.

Analysen av UH-institusjonenes delvis sprikende argumentasjon viser at begrunnelsene både for og mot fusjonene var sammensatt. Ikke minst er det interessant at økt regional betydning brukes som argument både for og mot å fusjonere med andre UH-institusjoner. Reformen mobiliserte på mange måter allerede eksisterende oppfatninger ved UH-institusjonene, og således ble samme løsning svar på ulike problemer.

Den desentraliserte prosessen der lærestedene selv ble bedt om å finne sin plass, bidro trolig til at det enkelte lærested vektla de argumentene som passet best med deres identitet, historie og tradisjon – innenfor rammen av det de oppfattet som mest hensiktsmessig for å fremme deres egne interesser.

Samlet sett kan ikke målkonflikter organiseres bort, og de aksentueres i møte med reformer. Det kan argumenteres for at det ikke er mulig eller ønskelig å organisere seg bort fra målkonflikter, men at organisasjonsendringer handler om å skape organisasjonsformer som kan håndtere spenninger på en måte som ikke blokkerer institusjonene.