Nifu sin gjennomgang av statsbudsjettet: Realnedgang i bevilgningene til forskning i 2020

Dette skjer etter at FoU-bevilgningene hadde en årlig gjennomsnittlig vekst på mer enn fire prosent i perioden 2002–2017. De mer beskjedne målene i Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning følges opp, delvis gjennom omdisponeringer, og med mange små vekstposter som er ujevnt fordelt mellom planens mål og prioriteringer.

Solberg-regjeringen har i statsbudsjettet for 2020 foreslått å bevilge 38,9 milliarder kroner til FoU, som er om lag 850 millioner kroner mer enn saldert budsjett for 2019. Det gir en nominell vekst på 2,2 prosent og en realnedgang på 0,8 prosent, basert på en anslått lønns- og prisvekst i sektoren på 3 prosent.

Med det bekreftes og forsterkes bildet av et omslag i norsk statlig forskningsfinansiering gjennom de siste tre årene.

Hele 2000-tallet til og med 2017 var en lang, nesten sammenhengende, vekstfase. Den gjennomsnittlige årlige realveksten var på 4,1 prosent og bare to år (2011, 2012) hadde henholdsvis negativ og ingen realvekst.

I 2020 føyer et budsjett med en realnedgang på 0,8 prosent seg til realnedgangen på 1 prosent i 2018 og svak realvekst på 1 prosent i 2019. Forskningsbudsjetter med svak, ingen eller negativ realvekst ser ut til å bli den nye normalen (se figur 1).

Flere indikatorer (figur 1, høyre akse) bekrefter den nedadgående tendensen: FoU-budsjettets andel av statsbudsjettet går i 2020 ytterligere ned i forhold til 2019, og FoU-bevilgningenes andel av BNP vil i 2020 være anslagsvis 1,03 prosent.

BNP-andelen har gått ned hvert år siden den i 2017 nådde sitt høyeste nivå på 1,09 prosent.

Et vesentlig bidrag til nedgangen i 2020 er at Kunnskapsdepartementet (KD) og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har inndratt henholdsvis 400 og 84,3 millioner kroner av sine bevilgninger til Forskningsrådet.

Dette gjøres som følge av at rådet ikke har brukt opp tidligere års bevilgninger og dermed bygget opp store reserver «på bok». Det skal i prinsippet ikke føre til lavere aktivitet i 2020, og KD – men ikke HOD – gir formelt tilsagn om at midlene vil bli tilbakeført i 2021.

Vi har i artikkelen «En veiledning i å finne forskningspolitikken i forskningsstatsbudsjettet» foretatt en dekomponering av FoU-budsjettet i ulike bevilgningskategorier. I lys av den framkommer det som et markant trekk ved budsjettforslaget for 2020 at det er reduserte bevilgninger på forskningspolitisk sentrale poster som bidrar til at budsjettet blir svakt.

Andre poster som kan sies å spille en mer perifer rolle for budsjettets forskningspolitiske profil, har vekst og bidrar til å begrense realnedgangen i det samlede forskningsbudsjettet.

De fleste forskningstunge departementers bevilgninger til Forskningsrådet (bevilgningskategori A, budsjettets forskningspolitiske kjerne, jf. artikkelen nevnt ovenfor) går nominelt ned i 2020. Dette gjelder også HOD, som følge av kuttet i departementets rene forskningsbevilgning til Forskningsrådet.

Likevel sees en økning i HODs samlede FoU-bevilgninger som tilsvarer nesten 1/3 av forskningsbudsjettets samlede vekst. Denne veksten er trolig, i tillegg til satsing på helseanalyseplattform, i første rekke drevet av den svært store samlede bevilgningen til helseforetakene (bevilgningskategori D.1), der forskningsdelen settes sjablonmessig. Også bevilgninger til bygg, inkludert bevilgninger til prosjektering og brukerutstyr, (bevilgningskategori F) bidrar til forsknings­budsjettets nominelle vekst i 2020.

Det er en liten realvekst (0,7 prosent) i bevilgningene til universiteter og høgskoler, som er en bevilgning i budsjettkategori C, der utdanning er hovedformål og kapitlets vekstdriver.

I all hovedsak er det her økt opptakskapasitet og økt resultatbasert uttelling på utdanning som gir vekst, i tilstrekkelig omfang til å oppveie for et nytt generelt avbyråkratiserings- og effektiviseringskutt (ABE) på 0,5 prosent.

Bevilgningen til kontingent for norsk deltakelse i EU-forskning er en bundet bevilgning (bevilgningskategori E) som for 2020 er ført opp med en bevilgning som er ca. 150 millioner kroner eller snaut 7 prosent høyere enn i 2019.

2020-budsjettet er det andre i oppfølgingen av den reviderte langtidsplanen for forskning og høyere utdanning (2019–2028). Der er de forskningspolitiske prioriteringene utformet som et system av opptrappingsplaner, langsiktige prioriteringer og mål. Disse overlapper hverandre i et innviklet i matrisemønster som gir et komplekst prioriteringsbilde.

Noe av kompleksiteten framgår av figur 2 som gir en samlet oversikt over vekstposter knyttet til planen i 2020. Sett under ett kjennetegnes oppfølgingen i 2019 og 2020 av et stort antall enkeltposter som for en stor del er relativt små.

Fordelingen mellom prioriteringskategoriene varierer mye mellom de to årene, og det er liten kontinuitet i satsingene. De økte bevilgningene til prioriterte formål skjer i økende grad ved omdisponer­inger og kutt, i tråd med det Langtidsplanen selv varslet.

Planens tallfestede opptrappingsplaner for en fireårsperiode for tre formål er planens sentrale prioriteringsverktøy. De følges opp slik i 2020:

Opptrappingsplanens «Teknologiløft» har et samlet vekstmål for 2019–2022 på 800 millioner kroner. 260 millioner kroner ble dekket inn i 2019, mens det i 2020 er foreslått å dekke inn ytterligere 198 millioner kroner.

De største postene i 2020 er:

• Helseanalyseplattformen (HOD, 131 mill. kr), som også fikk 40 mill. kr under denne opptrappingsplanen i 2019. Kuttet i HODs bevilgning til Forskningsrådet bidrar til finansieringen av formålet i 2020. Plattformen får klart størst vekst av alle prioriterte formål under langtidsplanen i 2020. Det er en infrastrukturbevilgning som skal gjøre helsedata «lettere tilgjengelig for forskning og andre formål som er viktige for pasienter og befolkningen» (HODs prop., s. 17);
• Grunnleggende IKT-forskning (KD, 43 mill. kr);
• Omstilling til lavutslippssamfunnet (Klima- og miljødepartementet, KLD, 35 mill. kr);
• IKT-sikkerhet og effekter av digitalisering (Justisdepartementet, JD, 12,5 mill. kr);
• I vekstsummen for 2020 inngår omdisponeringer og kutt (blant annet CLIMIT, petroleums- og energiforskning og IKTPLUSS, som får kuttet halvparten av veksten som formålet fikk under samme opptrappingsplan i 2019).

Opptrappingsplanen for «Økt FoU for omstilling og fornyelse i næringslivet» har et samlet vekstmål på 450 mill. 136 mill. kr ble dekket inn i 2019, mens det i 2020 foreslås en ytterligere vekst på 62 mill. kr. De største vekstpostene er:

• Økt basisbevilgning til teknisk-industrielle institutter på 20 mill. kr (Nærings- og fiskeridepartementet, NFD). Dette formålet fikk også en vekst på 40 mill. kr under samme opptrappingsplan i 2019;
• Klimatilpasset matproduksjon får en vekst på 15 mill. kr (Landbruks- og matdepartementet, LMD).

Opptrappingsplanen for «Økt kvalitet i høyere utdanning» har et samlet vekstmål på 250 mill. kr. Veksten i 2019 var 85 mill. kr, mens den foreslåtte veksten i 2020 er 55 mill. kr.

Hele veksten i 2020 er knyttet til kvalitetsprogrammer under Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku, under KD):

• Økt arbeidslivsrelevans (20 mill. kr);
• Økt internasjonal studentmobilitet (15 mill. kr);
• Praksis i kommunesektoren for helse- og velferdsstudenter (20 mill. kr). Samme eller nært beslektet formål fikk 10 mill. kr i 2019.

Ut over veksten tilknyttet opptrappingsplanene blir økte bevilgninger ført som oppfølging av planens prioriteringer og mål utenom opptrappingsplanene. Som i 2019 er postene med vekst, såvel innenfor som utenfor opptrappingsplanene, ujevnt fordelt mellom planens mål og langsiktige prioriteringer, se figur 2.

Vi ser at prioriteringene hav og klima, miljø og miljøvennlig energi har svakest vekst. Sistnevnte prioritering kommer sågar negativt ut på opptrappingsplanen for «teknologiløft» grunnet betydelige kutt i relevante poster under Olje- og energidepartementet (OED).

Den økte bevilgningen på 131 mill. kr til helseanalyseplattform utgjør hele veksten i bevilgningene til «Fornyelse av offentlig sektor» innenfor opptrappingsplanene. Det gir prioriteringen desidert størst vekst i 2020.

Større vekstposter som ikke inngår i opptrappingsplanene, men er knyttet til langsiktige prioriteringer og langtidsplanens mål (fagmiljøer av fremragende kvalitet, konkurransekraft og innovasjonsevne), er i 2020 bl.a.:

• Forskertalenter (KD, 30 mill. kr) – til Norges forskningsråd (fagmiljøer av fremragende kvalitet)
• Asia i endring (Utenriksdepartementet, UD, 25 mill. kr) (samfunnssikkerhet)
• Videreførte studieplasser i velferdsfag, 42 mill. kr (fornyelse i offentlig sektor) og IKT-studier (118 mill. kr) (muliggjørende og industrielle teknologier)

I 2019 utgjorde flere bevilgninger til bygg, særlig utenfor opptrappingsplanene, mer enn 1/3 av den samlede oppfølgingen av langtidsplanens prioriteringer, mens det i 2020 ikke er ført opp noen slike bevilgninger, verken innenfor eller utenfor opptrappingsplanene.

Artikkelen bygger på en begrenset gjennomgang av noen sentrale spørsmål knyttet til budsjettforslaget for 2020. En mer fullstendig og detaljert gjennomgang vil foreligge i egen NIFU-rapport i november.

Denne artikkelen er hentet fra den kommende utgaven av fagbladet Forskningspolitikk.