Hvordan sikre fortsatt høy kvalitet i FoU-statistikken?

Kunnskapsdepartementet har besluttet at dagens ordning for produksjon av FoU-statistikk strider med EØS-regelverket og må avvikles. Organiseringen av FoU-statistikken skal derfor endres. Det er ikke gitt hvilken organisering som vil sikre fortsatt høy kvalitet i denne statistikken.

Kunnskapsdepartementets beslutning bygger på en gjennomgang av Regjeringsadvokaten, som igjen er basert på EØS-regelverket. Konklusjonen er at NIFU, som uavhengig forskningsinstitutt og privat ikke-forretningsmessig stiftelse, ikke kan få tildelt forvaltningsoppdrag uten anbudsprosess.

Produksjon av offisiell norsk statistikk vil imidlertid ikke bli lagt på anbud. Det innebærer at hovedansvaret for produksjon av forskningsstatistikk flyttes fra NIFU til statlig sektor fra 2022.

Hvorfor er dette viktig? Fordi FoU-statistikk handler om mye mer enn innsamling av tall. Til forskjell fra mange andre områder er forskning og utvikling aktiviteter som må rammes inn av statistikk. Forskningens omfang, fordeling og utvikling var høyst uklare og usammenliknbare størrelser før OECD begynte å sette standarder for FoU-statistikk på 1960-tallet.

Når vi i den siste statistikken beregner at Norge brukte 72,8 milliarder på forskning og utvikling i 2018, bygger det på en grundig sammenstilling og kvalitetssikring av flere ulike datakilder. Selvrapporterte tall sjekkes mot regnskapsdata, inkonsistente tall identifiseres, sjekkes og korrigeres, og tallene analyseres opp mot “state of the art” innenfor studier av forskningspolitikk.

NIFU har hatt dette ansvaret for å produsere nasjonal statistikk for forskning og utvikling i mer enn 50 år. Vi synes selvsagt at beslutningen er beklagelig. For kunnskapspolitikken er det viktig å sikre fortsatt høy kvalitet i denne statistikken og vi ønsker å dele noen refleksjoner og gi råd for veien videre.

Kunnskapsdepartementet skal denne høsten bestemme den fremtidige organisering av forskningsstatistikkene. Løsningen er ventet å være på plass innen årsskiftet. Det blir viktig å finne en løsning som sikrer at Norge også etter 2021 kan levere detaljert forskningsstatistikk av høy kvalitet.

Hvordan skal innhenting av tallgrunnlaget gjøres fremover? Hvordan skal statistikken beregnes og utformes? Hva blir belastningen for sektoren fremover? Hvordan sikre statistikkens legitimitet og uavhengighet? Og hvor tilgjengelig blir statistikken for forskning og analyse?

FoU-statistikken brukes som grunnlag for politikkutforming, i forskning og analyse, og i statlig forvaltning. NIFU er ikke bare produsent av statistikken, men som fremste fagmiljø på studier av forskningspolitikk, er instituttet også en av statistikkens hyppigste brukere.

FoU-statistikken er en kompleks statistikk å produsere. Den er ikke enkelt tilgjengelig via regnskap, eller andre datakilder, men produseres ved å kombinere ulike datakilder, blant annet spørreundersøkelser, administrative data, regnskapsdata og personaldata. Statikken bygger på en totalundersøkelse med relativt få enheter. Svarene kvalitetssikres grundig, noe som forutsetter inngående kjennskap til historiske tall, grunnlagsdata, institusjonenes egenart, bruken av bygningene, personalsammensetning og de internasjonale retningslinjene.

Egne erfaringer og erfaringer fra andre land har vist at det er krevende å produsere forskningsstatistikk av høy kvalitet. Overgangen til ny produsent kan bety brudd i tidsserien hvis man samtidig endrer metoder for innhenting og sammenstilling av data. I en overgangsfase blir det særlig viktig å sikre at forskningsstatistikken lever opp til de europeiske retningslinjer for produksjon av statistikk, såkalt code of practice.

Erfaringer fra Danmark og Island understreker viktigheten av å ha høy kontinuitet og et solid fagmiljø til å produsere FoU-statistikk. Fra 2007 overtok Danmarks Statistikk brått utarbeidelsen av FoU- og innovasjonsstatistikken fra Dansk Center for Forskningsanalyse uten noen personalovergang. Skiftet ga flere utfordringer. I mange år etterpå ble kvaliteten på statistikken vurdert som lav. Det var usikkerhet forbundet med tallene, det kom mange korreksjoner og generelt fremsto statistikken i lang tid som mindre pålitelig enn tidligere.

På Island overtok Hagstofa statistikkproduksjonen, også her med store problemer i årene etter. Island har i dag brudd i landets tidsserier knyttet til FoU-statistikk.

Norsk offisiell statistikk bygger på internasjonale retningslinjer. For FoU-statistikk gjelder det OECDs retningslinjer i den såkalte Frascati-manualen som NIFU har vært aktivt med på å utforme. Også European Statistics Code of Practices 15 prinsipper skal følges. Prinsippene skal sikre at statistikkene innsamles og utarbeides slik at de bidrar til «uavhengig informasjon av høy kvalitet» og «gjør informasjonen tilgjengelig for alle til bruk ved beslutningstaking, i forskning og i debatter».

Prinsippene er viktig å ha med seg når den fremtidige organisering av forskningsstatistikkene støpes. Vi vil trekke frem noen prinsipper, som vi mener er særlig viktige i denne sammenheng.

Det første prinsippet gjelder faglig uavhengighet. Den nye produsenten av statistikkene må ha høy faglig kompetanse og være uavhengig hva angår ekstern påvirkning i tilknytning til valg av metode og det som angår politisk påvirkning på utvikling, utarbeiding og formidling av forskningsstatistikkene.

Beslektet med dette er prinsippet om statistisk konfidensialitet. Det må overholdes en streng statistisk konfidensialitet i forbindelse med den informasjon som respondentene gir fra seg og denne informasjonen skal kun brukes til statistiske formål. Personvernlovgivning, herunder GDPR, må overholdes i alle ledd av statistikkarbeidet – innsamling, bearbeiding og ved utlevering til forskningsformål.

Prinsippet om tilgjengelighet står sentralt i den nylig reviderte Statistikkloven. NIFU har tilrettelagt for enkel tilgang gjennom egen statistikkbank. Det er også lagt til rette for å få utlevert detaljert statistikk til brukere og mikrodata til forskningsformål til kostpris. Samtidig har det vært et viktig prinsipp at «alle» har fått tilgang på statistikkene samtidig. Det har stor betydning å sikre god tilgjengelighet og lav terskel for bruk av statistikkene fremover.

Et siste vesentlig prinsipp handler om å unngå høy belastning for respondentene ved innsamling av statistikken. Forskningsstatistikkene fremskaffes ved å kombinere forskjellige datakilder herunder administrative data og regnskapsdata. Dette bidrar til å senke byrden for respondenter, som slipper å gi samme opplysninger flere ganger til ulike mottakere, samtidig som kvaliteten på statistikken økes.

Det er mye som er uavklart og som vil ha betydning for den som leverer tallgrunnlaget og for brukere av statistikken fremover. Både som fagmiljø, og som brukere, er NIFU opptatt av statistikkens kvalitet, uavhengighet og tilgjengelighet. Ved å stille de riktige spørsmålene og vektlegge de viktigste prinsippene, kan den neste forvalteren av FoU-statistikken unngå å gjenta feilene begått i andre land.

Saka blei oppdatert 25.09.2020 klokka 10.14 med ei presisering av statistikkgrunnlaget som er skrevet om i det femte avsnittet.

Denne teksten er et debatt­inn­legg. Inn­holdet i teksten uttrykker forfatterens egen mening.