Svekket demokratisk legitimitet når styrer omgjøres til råd uten myndighet

Høyere utdanning er et viktig nasjonalt og internasjonalt politikkområde. Statlige myndigheter legger sterke føringer for hvordan universiteter og høyskoler i Norge skal styres gjennom rammebetingelsene for driften. De må følge samme lov- og regelverk og de er underlagt mål og resultatstyring, gjennom styringsdialog og gjennom finansieringen via statsbudsjettet.

Samtidig viser flere undersøkelser at ansatte i sektoren opplever at medbestemmelsen er under press og at muligheten for demokratisk medvirkning reduseres. Dette har betydning for institusjonenes legitimitet blant egne ansatte og påvirker hvor effektivt de ledes.

Norsk nasjonal utdanningspolitikk preges av internasjonalt samarbeid og en forventning om at høyere utdanning skal bidra til å løse kommende samfunnsutfordringer. Våre høyere utdanningsinstitusjoner er formelt autonome institusjoner, men fagmiljøenes utvikling styres i stor grad av rammebetingelser som er resultat av nasjonal og internasjonal politikk. Institusjonene står fritt til å (om)organisere seg og å foreta strategiske satsinger, men det er alltid innenfor en kontekst av rammebetingelsene gitt av staten.

Staten forholder seg til det enkelte universitet som institusjon. Det er opp til institusjonen selv å organisere sin virksomhet på en måte som får fagmiljøene på instituttnivå til å holde seg innenfor rammebetingelsene og bidra til institusjonens satsingsområder. Ettersom institusjonene har vokst i størrelse gjennom fusjoner, blir det stadig lenger avstand til øverste ledelse. Dette stiller store krav til samordning av en mangfoldig institusjon, og etterhvert har enhetlig ledelse blitt et mantra i sektoren.

Tanken bak enhetlig ledelse er at effektiv ledelse foregår i et hierarki der hvert nivå har en leder med totalansvar på sitt nivå. Da blir beslutningslinjen kort og effektiv. Denne tanken har også ført til at styrer med vedtaksmyndighet er blitt omgjort til råd på lokalt nivå, f.eks. på OsloMet der fakultetsstyrer er blitt erstattet med fakultetsråd.

I den nylige NIBR-evalueringen for OsloMet av fakultetsråd vs. fakultetsstyrer, uttrykker ansattrepresentanter sterk misnøye med å være del av et diskusjonsforum som kommer for sent inn i saksforløpet til å spille noen rolle for utfallet. Interessant nok ser det i evalueringen ut til at ledelsen jevnt over tillegger rådene større betydning for beslutningsprosessene enn det ansattrepresentantene gjør.

Rådene er ment å gjøre ledelsen av institusjonen mer effektiv enn med styrer på lokalt nivå. Utgangspunktet for dette er lokal autonomi og rammebetingelser satt via statlig (og internasjonal) utdannings- og forskningspolitikk.

Alle høyere utdanningsinstitusjoner har lov- og forskriftsregulerte formelle demokratiske organer og ordninger for medbestemmelse. Alle institusjoner har et styre som øverste organ. Så varierer det fra institusjon til institusjon på nivåene under institusjonsnivået om man har råd eller styre eller ingenting. Vanligst er det vel fremdeles med fakultetsstyre og instituttstyre med ansattrepresentanter, studentrepresentanter og eksterne representanter etter modell av universitetsstyret. Så har fagforeningene rett etter hovedavtalen i staten til Informasjons-, drøftings- og forhandlingsmøter med arbeidsgiver (IDF-møter).

Selv om de demokratiske organene og ordningene for medbestemmelse finnes, betyr ikke det at kunnskapen om dem er stor blant ansatte. Det er fullt mulig å være ansatt på et universitet uten å vite hva et IDF-møte er eller hvilke saker som behandles i styrer og råd til enhver tid. Selv om referater og sakslister ligger åpent tilgjengelig på interne nettsider, kreves det som regel at man selv aktivt oppsøker denne informasjonen. I en hektisk hverdag er dette noe som lett velges vekk

Kompleksiteten i stadig større, fusjonerte universiteter er her en utfordring. Avstanden fra lokalt til sentralt nivå kan være stor, både fysisk og mentalt. Små, lokale miljøer har fordelen av at man omgås daglig. Informasjon deles naturlig ved samhandling, og det utvikles lokalkunnskap og samforståelse uten at det krever ekstrainnsats fra den enkelte.

Store institusjoner trenger imidlertid en bevisst design for informasjonsdeling og deltakelse for å gjøre aktiv demokratisk medvirkning enkel. Det kreves i tillegg en kultur for demokratisk medvirkning som nok aktivt må promoteres av lederne, både på sentralt og lokalt nivå.

Hovedutfordringene for å øke graden av medvirkning blant ansatte er å finne former for enkel informasjon/kommunikasjon kombinert med en lokal kultur der det forventes aktiv demokratisk medvirkning fra den enkelte.

Retorikken ved OsloMet sier at instituttene er kraftsentrene i universitetet fordi undervisning og forskning foregår der. Dette høres både fint og riktig ut, men er i beste fall unyansert. For det første tilsløres kompleksiteten i en institusjon som et universitet. Undervisning og forskning er i praksis samarbeidsprosjekt mellom fagansatte og administrativt ansatte på tvers av institusjonens nivåer. Retorikken tilslører også det faktum at avgjørelser som har betydning for undervisning og forskning på instituttnivå ofte tas på høyere nivå, at kraftsentrene styres ovenfra.

Medbestemmelse og ansattes mulighet til å påvirke utviklingen på egen arbeidsplass er sentralt i norsk arbeidsliv. Det er sentralt for den enkelte ansattes arbeidsmiljø, trivsel og faglige utvikling og det er viktig for institusjonen som helhet. I en stor og komplisert organisasjon som et universitet finnes mye relevant erfaring og kompetanse, både blant fagansatte og administrativt ansatte på forskjellige nivå.

Det er viktig at institusjonen drar nytte av den lokale kompetansen. Formelle organer for medbestemmelse bidrar til å binde sammen institusjonen og er et tydelig bilde på at ansatte har formell innflytelse (riktignok representativ) på egen arbeidsplass.

Et universitet er en komplisert organisasjon. Enhetlig ledelse er et forsøk på å forenkle beslutningslinjer slik at institusjonen kan styres effektivt i tråd med statlige føringer og rammebetingelser og i tråd med ledelsens strategiske prioriteringer. Øverste ledelse er universitetsstyret, men i det daglige er ledermøtene de viktige foraene der saker diskuteres og avgjørelser tas.

Disse møtene oppfattes, ifølge NIBR-evalueringen av OsloMet, av medarbeiderne som lukkede beslutningsfora med liten transparens. At fakultetsstyrer omgjøres til fakultetsråd uten formell vedtaksmyndighet bidrar til å forsterke bildet av at ansatte mister innflytelse på egen arbeidsplass.

Arbeidstakerrepresentanter i styrer og IDF er ikke ensbetydende med generell kunnskap om hva som skjer der. Dette avhenger både av lokal kultur for medvirkning og av enkel informasjonsflyt. Men, ved å fjerne formelle organer for medbestemmelse og erstatte dem med råd uten myndighet, bidrar institusjonen til å undergrave egen demokratisk legitimitet på grunnivået i organisasjonen; instituttnivået.

Dette kan fort påvirke lojaliteten lokalt på instituttene overfor lovlig fattede vedtak som er viktige for institusjonen som helhet. Når manglende demokratisk legitimitet på instituttnivå hemmer effektiv administrasjon og ledelse på institusjonsnivå, blir det vanskeligere å nå strategiske mål.

Demokratisk medvirkning og medbestemmelse er en viktig del av norsk arbeidsliv og en god løsning både for den enkelte medarbeider og for institusjonen som helhet, også i høyere utdanning.