NIFU om statsbudsjettet 2019: Liten vekst, lavere ambisjoner og mindre forutsigbar satsing

Forslaget til statsbudsjett følger opp nye opptrappingsplaner i langtidsplanen med lavere ambisjonsnivå og mindre forutsigbare satsinger enn den forrige. Vekst til prioriterte formål finansieres i økende grad med kutt på andre.

Se også: NIFUs statsbudsjettanalyse

I Solberg-regjeringens forslag til statsbudsjett vokser forskningsbudsjettet med 1,2 prosent. FoU-bevilgningenes andel av brutto nasjonalprodukt (BNP) blir anslagsvis 1,02 prosent, en klar nedgang siden 2016 og 2017 da andelen var på sitt høyeste (1,06 prosent).

Forslaget til rammebevilgninger til universiteter og høgskoler vil gi en realvekst på lave 0,8 prosent, ned fra 2,6 prosent i 2017 og 1,3 prosent i 2018. Veksten i 2019 er ikke knyttet til særskilte satsinger, men gis i hovedsak på basis av oppnådde resultater tidligere år og ved videreføring av studie­plasser og rekrutteringsstillinger som er opprettet tidligere.

Mot slutten på langvarig vekstperiode?

Sett sammen gir 2018- og 2019-budsjettene signal om at en langvarig periode med høy vekst, særlig i forskningsbevilgningene, kan gå mot slutten. Hele 2000-tallet inntil 2018 kan betraktes som en lang vekstfase for forskning, med gjennomsnittlig årlig realvekst på 4,1 prosent, og kun ett år uten realvekst.

Realnedgangen i 2018 på 1 prosent brøt vekstmønsteret, selv om nedgangen ble forklart med at en stor bevilgning i 2017 til bygging av forskningsfartøy falt bort i 2018 da fartøyet sto ferdig bygget. Forslaget for 2019 har omtrent samme lave realvekstnivå som 2018-budsjettet ville hatt om fartøy­bevilgningen tas ut av bildet.

Opptrappingsplaner med senket ambisjonsnivå

Regjeringen la samtidig med proposisjonen for 2019 fram revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning for perioden 2019-2028. Den nye planen omfatter høyere utdanningsformål i større utstrekning enn den tidligere. Noen av planens prioriteringer og vekstplaner gjelder utdanning alene, mens andre tilgodeser forskning med en begrenset andel. Budsjettforslaget for 2019 viderefører i hovedsak forskningsprioriteringene fra den gamle planen, men lanserer også tre nye opptrappingsplaner for fireårsperioden 2019-2023.

Bevilgningene til ulike formål under de nye opptrappingsplanene (Teknologiløft, FoU for omstilling og fornying i nærings­livet, Kvalitet i høyere utdanning) skal øke med i alt 1,5 mrd. kr i løpet av fire år. Det er noenlunde samme vekstmål for opptrappingsplanene som i tidligere langtidsplan, men siden det nye målet er knyttet til et vesentlig bredere budsjettområde (forskning, høyere utdanning, bygg) blir ambisjonsnivået for satsingen betydelig lavere.

Redusert forutsigbarhet

I motsetning til tidligere opptrappingsplaner, er det i de nye opptrappingsplanene mer uklart hva veksten egentlig skal gå til. Økte bevilgninger i 2019 på i alt 481 mill. kr er fordelt på en rekke enkeltposter spredt over samtlige langsiktige prioriteringer og mål, samt ny «plan for utvikling, forvaltning og prioritering av universitets- og høyskolebygg».

Spredningen er særlig stor under opptrappingsplanen for Teknologiløft, der veksten er fordelt på et stort antall (12) enkeltformål som innbyrdes er svært forskjell­ig­­artede, ut over at de alle har «noe med teknologi» å gjøre. Slik opptrappings­planen er formulert skal det komme videre vekst med i alt 540 mill. kr til formål med teknologiinnhold i løpet av de neste tre årene, men det framstår som åpent i hvilken grad videre vekst vil tilfalle samme ordninger og poster som i 2019 eller om også helt andre kan komme inn i bildet.

Den fleksibiliteten, eller vilkårligheten om man vil, som denne formuleringen av opptrappingsplanene åpner for, gjelder også, om enn i mindre grad, de andre to opptrappingsplanene. Dette svekker i betydelig grad det element av forutsigbarhet som i sin tid begrunnet selve langtidsplankonseptet, og som et godt stykke på vei var reell i den tidligere langtidsplanens opptrappingsplaner.

Sterk prioritering av næringsliv og teknologi

Ser vi på veksten innenfor opptrappingsplanene er det Konkurranse­kraft og Muliggjørende og industrielle teknologier som får klart høyest vekst. Det er i tråd med Regjeringens uttalelse om at den vil prioritere muliggjørende teknologier og forskning som bidrar til vekst.

Tar man også med veksten utenfor opptrappingsplanene men som også er ført som vekst knyttet til langtids­planens mål og prioriteringer, endres bildet. Summen av LTP-relatert vekst innenfor og utenfor opptrappings­planene er oppgitt til 1,2 mrd. kr. Det kompliserte bildet av hvordan veksten er fordelt mellom fem prioriteringer, to mål samt bygg, tre opptrappingsplaner og vekst utenfor disse framgår av figuren.

Når også vekst utenfor opptrappingsplanene regnes inn har Muliggjørende teknologier fortsatt markant høyere vekst enn øvrige prioriteringer, mens bevilgningene til Konkurranse­kraft faktisk blir lavere enn under opptrappings­planene alene. Lav vekst under opptrappingsplanene til Fremragende fagmiljøer rettes noe opp i den totale LTP-relaterte veksten, mens den lave prioriteringen av Sikkerhet og samhørighet forsterkes ytterligere.

Flatterende om universitets- og høyskolebygg

Men det er Bygg som med en tredjedel av den totale LTP-relaterte veksten på 1,2 mrd. kr. nærmest snur prioriteringsbildet på hodet når også vekst utenfor opptrappingsplanene regnes inn. Det skyldes at en økt byggebevilgning på om lag 350 mill. kr til livsvitenskapsbygget ved Universi­tetet i Oslo regnes som LTP-relatert vekst.

At denne ene byggebevilgningen føres opp særskilt på denne måten samsvarer ikke med hvordan langtidsplanen beskriver den nye planen for universitets- og høgskolebygg. Den gjelder slike bygg generelt, og i 2019-budsjettet inngår bevilgningen til livsvitenskapsbygget i en samlet foreslått bevilgning til universitets- og høgskolebygg som er mer enn 200 mill. kr lavere enn i saldert budsjett 2018. At en stor enkeltbevilgning med høy vekst slik fremheves selektivt skaper et flatterende vekstbilde av byggdelen av langtidsplanen.

Det står ikke minst i sterk kontrast til at det innenfor den lavere totalrammen for 2019 for eksempel ikke er funnet plass til bevilgning til nytt Vikingtidsmuseum, til tross for at det er ferdig planlagt og gis en framskutt omtale i langtidsplanen.

Også noen som taper

Den nye langtidsplanen legger til grunn at i tiden som kommer vil vekst i bevilgningene til prioriterte formål i økende grad måtte finansieres ved omdisponeringer og kutt i bevilgningene til andre formål. Planen fremhever at presset på de offentlige budsjettene vil øke, og at «planen skal være et prioriteringsverktøy også i perioder med svakere vekst». Under slike betingelser må det fullstendige prioriteringsbildet også omfatte kutt og tapere, ikke bare vekst og vinnere.

I 2019 er det mulig å identifisere noen formål, men neppe alle, som blir kuttet for at prioriterte områder skal vokse: det generelle avbyråkratiserings- og effektiviseringskuttet på 0,5 prosent, kutt i bevilgningen til regionale forskningsfond, økt studiegjelds­byrde som følge av ny konverterings­ordning i studie­støtten, kutt i administrasjonsbevilgningen til Norges forskningsråd og i bevilgningene fra NFD til enkelte forsknings­programmer.