Nifu-rapport: Det må ryddes opp mellom direktoratene

Mye har skjedd på 20 år i statens styring av universiteter og høgskoler. Endret finansiering, mer komplekst regelverk og nye forvaltningsorgan med overlappende funksjon.

Dette går fram av en ny rapport (Nifu-rapport 2020:25 Styring av universiteter og høyskoler) levert av forskere fra Nifu (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning).

Finansieringssystemet har gått fra å vektlegge innsats til i større grad å vektlegge resultater, regelverket har blitt langt mer komplekst og samtidig har en lang rekke nye forvaltningsorgan blitt etablert som bidrar til økt kompleksitet i styringen.

Overlapp mellom Diku og Nokut

Forskerne trekker fram at man ved en omorganisering av forvaltningen, som ble realisert i 2018, fikk to forvaltningsorganer som begge skal stimulere til utvikling og forbedring av utdanningskvalitet. Dette er Nokut (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen) og Diku (Direktoratet for internasjonalisering og kvalitet i utdanningen).

I rapporten blir det pekt på at sektoren dermed må forholde seg til en fordobling av ulike signaler i form av analyser hvor for eksempel kvalitetsutfordringer og gode praksiser trekkes fram, i tillegg til en fordobling i forventningene om utvikling og nytenkning innen utdanningskvalitet.

Forskerne anbefaler departementet at det blir ryddet opp, og de trekker fram at situasjonen fører til at sektoren må inngå i samarbeid og dialog om det samme feltet med to forskjellige forvaltningsaktører.

Bakgrunnen for omorganiseringen i 2018 var Gjedrem-utvalget sin rapport «Kunnskapssektoren sett utenfra» fra januar 2016.

Opprinnelig foreslo Gjedrem ett stort direktorat, men departementets løsning ble tre ulike forvaltningsorganer: Ett med hovedkontor i Oslo (Nokut), ett i Trondheim (Uninett+CERES+Bibsys) og ett i Bergen (SIU med sine nye oppgaver, som nå blir Diku).

Overordnet konflikt

I rapporten trekker forskerne på toppen av Diku-Nokut-overlappen også fram at en overordnet konflikt som kan ligge skjult i dagens styringsmekanismer er utfordinger knyttet til å skape mangfold. På den ene siden ønsker man å bidra til at institusjonene er forskjellige, samtidig som man underlegger disse institusjonene de samme kravene til mål- og resultatstyring, et likt regelverk og en lik finansiering.

Rapporten er laget på oppdrag for Kunnskapsdepartementet. Nifu utarbeidet flere rapporten som knytter seg til styring av sektoren. Til våren kommer det en stortingsmelding om nettopp styringen av sektoren.

Les også: Omstridte avtaler evaluert. Uklart hva de skal brukes til

På finansieringsområdet trekker forskerne fram at det har skjedd en klar dreining fra såkalt innsatsorientert styring (hvor mange studenter tas opp o.l.) til resultatorientering (hvor mange studenter uteksamineres, studiepoengproduksjon osv.).

Deretter viser de til at regelverket har blitt langt mer komplekst. Som eksempel nevner de at det på visse områder finnes opptil åtte forskjellige nasjonale forskrifter og lover som institusjonene skal orientere seg etter, avhengig av fagområde.

— I tillegg kommer det ytterligere et lag av regler, gjennom de lokalt vedtatte forskriftene, som eksisterer både på institutt-, fakultet- og institusjonsnivå, beskriver forskerne i rapporten.

— Vi kan peke på to motsatte bevegelser i utviklingen av styringsdialogen over tid, hvor man på den ene siden aktivt forsøker å tilrettelegge for forenkling og hvor man på den andre siden allikevel ser at styringstrykket som kommer til uttrykk (gjennom styringsdialogen) ikke ser ut til å avta eller blir dempet nevneverdig, men til en viss grad ser ut til å øke, heter det i sammendraget i rapporten.

Forskerne trekker også fram en utvikling i retning av mer inndragelse og individuelt tilrettelagt styring, primært i form av bruken av utviklingsavtaler samt virksomhetsmål.

Les også: Omstridte avtaler evaluert. Uklart hva de skal brukes til

Nokut: Glad for at utfordringer løftes

Kristin Vinje er administrerende direktør i Nokut. Når vi spør Nokut hva de tenker om de problemstillingene Nifu-forskerne trekker fram, svarer hun samlet i en epost:

— Nifu-rapporten løfter frem problemstillinger som vi også ser og forstår. Vi er glade for at utfordringene institusjonene opplever blir synliggjort og blir et grunnlag for arbeidet med den kommende styringsmeldingen. Uavhengig av det arbeidet, ønsker vi å jobbe sammen med Kunnskapsdepartementet og Diku for å skape en arbeidsfordeling som er tydeligere for sektoren å forholde seg til, skriver Vinje.

Diku: Forstår det kan være forvirrende

Assisterende direktør Gro Tjore beskriver i en epost til Khrono at rapporten er interessant lesning.

— Det er alltid spennende å bli sett på og vurdert med et utenfrablikk. Vi forstår at arbeidsfordelingen mellom Diku og Nokut til en viss grad kan være forvirrende for enkelte i sektoren, særlig hvis man ikke har så mye kontakt med noen av virksomhetene, beskriver Tjore og fortsetter:

— Det stemmer at vi begge har utdanningskvalitet på agendaen, men virkemidlene våre er ganske forskjellige. Dikus kjerneoppgave er tilskuddsforvaltning, mens Nokut har tilsyn som sin hovedoppgave. Så er det nok større overlapp særlig når det gjelder kunnskapsrollen. Dette er et område hvor Diku og Nokut er i tett dialog. Vi har en arbeidsdeling her, og vi samarbeider også om flere av de store oppgavene på dette området, som studiebarometeret og tilstandsrapporten.

— Hvilken arbeidsdeling kunne dere eventuelt tenke dere?

— Arbeidsdelingen er nok tydeligere for oss enn for mange andre, og vi ser det ikke som vår oppgave å foreslå noen endringer her. Vi tar på oss de oppgavene vi blir gitt fra departementet, og vi utvikler stadig samarbeidet med Nokut og andre aktører til nye områder. Dette tror vi også at sektoren vil også dra nytte av i tiden framover, svarer Tjore.

Fire rektorer

Rapporten om utviklingsavtaler og styringssystemet fra Nifu ble lansert mandag. Da deltok også fire rektorer i en panelsamtale i etterkant.

Samtaleleder Nicoline Frølich utfordret de fire på følgende: gitt at dere var statssekretær for en dag. Hva ville dere grepet tak i i styringssystemet for å sikre mangfold i sektoren.

Rektor på Høgskolen i Østfold, Lars-Petter Jelsness-Jørgensen, trakk fram utviklingsavtalene som et viktig verktøy.

— Jeg er derimot litt usikker på om det er så konstruktivt å koble finansiering til avtalene. Jeg tror vi da risikerer at prosessen mellom institusjonen og departementet blir mer en forhandlingsøvelse enn at man får til en utvklingsorientert og fri dialog, sa Jelsness-Jørgensen.

Han trekker fram at han synes heller man kunne se på muligheter for å tilleggsfinansiere hvis det var regionale eller nasjonale mål man ville oppnå, som var endel av utviklingsavtalene.

Skretting: Får doble signaler

Prorektor for forskning på NTNU, Bjarne Foss, sa at han ønsket seg en større grad av porteføljetenking fra departementet.

— Vi har ett sett av institusjoner, jeg ville sett på den store porteføljen disse utgjør til sammen, ikke bare hatt dialog en til en, sa Foss.

Kathrine Skretting, rektor på Høgskolen i Innlandet, har som Jelsness-Jørgensen stor tro på utviklingsavtalene.

— Det er gjort et svært godt arbeid rundt disse i den nye Nifu-rapporten. Jeg tror potensialet her er stort, sa Skretting.

I tillegg trakk hun fram det hun kalte den gode gamle styringsdialogen med departementet.

— På den andre siden er jeg bekymret for den direktoratiseringen vi ser, og man må rydde litt i styringsdialogen. Departementet sier at vi skal utdanne flere, mens Nokut sier, «dere utdanner for mange, da kan dere ikke bli universitet», trakk Skretting fram som eksempel på to helt ulike styringssignaler Innlandet har fått kjenne på.

Olsen: Må sikre autonomi

Leder for Universitets og høgskolerådet (UHR) og rektor på Universitetet i Bergen, Dag Rune Olsen, startet med å understreke at han i hvert fall hadde sørget for en generalgjennomgang av alle styringsverktøyene man har.

— Jeg også har stor tro på utviklingsavtalen som et godt virkemiddel, men den må ikke bare være noe som kommer i tillegg til alt annet, den må erstatte andre styringsverktøy, sa Olsen.

Han trakk fram at en stor utfordring i dag er at man ikke skaper det mangfoldet man ønsker seg.

— Jeg håper man kan bruke denne anledningen som en ny stortingsmelding innebærer til å ta bort det vi ikke trenger, gjøre styringen enklere og sikre at de bidrar til mangfold. Staten selv må ha det overordnede blikket, samtidig som man må sikre institusjonenes autonomi, sa Olsen.

Ikke første gang Nokut vs Diku skaper overskrifter

Forslag til ny universitets- og høgskolelov ble lagt fram i februar 2020 og et av kapitlene i utvalgets 400 sider lange gjennomgang handler om Nokut.

• Les også: Her er de viktigste forslagene til Aune-utvalget

Daværende administrerende direktør for Nokut, Terje Mørland, var forundret over at utvalget så sterkt betonet at det var behov for å evaluere Nokuts rolle og funksjon. Utvalget skriver i sin oppsummering i kapittelet som omhandler det nasjonale tilsynsorganet:

«Det igangsettes et arbeid med å evaluere NOKUTs rolle og oppgaver, og vurdere den mest hensiktsmessige organiseringen av et kvalitetssikringsorgan for norsk høyere utdanning.»

— Jeg er enig i at en evaluering av hvordan Nokut håndterer henholdsvis den faglige uavhengige rollen og forvaltningsrollen vil være fornuftig om noe tid. Men jeg reagerer både på timingen og innretningen på evalueringen, sa Mørland til Khrono.

Da daværende forsknings- og høyere utdanningsminister Iselin Nybø la fram forslag til statsbudsjett for 2019 markerte Nokut-toppene og Diku-toppene seg med å være på kollisjonskurs med sine synspunkter om satsingen på kvalitet i budsjettet.

«Svakt på kvalitet», mente daværende Nokut-sjef Terje Mørland. «Positivt og tydelige ambisjoner», mente Diku-sjef Harald Nybølet.

• Les også: Kvalitetssjefer på kollisjonskurs om kvaliteten i statsbudsjettet