Er forskarane blitt stykkprisfinansierte arbeidarar på fabrikkuniversitetet, eller bygger kritikken på mytar om styringsmodellar? Illustrasjon: Øivind Hovland
Er forskarane blitt stykkprisfinansierte arbeidarar på fabrikkuniversitetet, eller bygger kritikken på mytar om styringsmodellar? Illustrasjon: Øivind Hovland

Mot rikare delmål å trå

Målstyring. Eit sinne sig ut frå seminarrom og opne kontorplassar på universitet og høgskular. Raknar tilliten til kontroll etter 30 år med New Public Management?

Publisert   Sist oppdatert

— Konkurranse kan vere bra. Men det er ikkje bra når det blir ein religion.

Tom Are Trippestad er professor på ein høgskule på Vestlandet som håpar å bli universitet. Han er for tida ein av dei skarpaste kritikarane av styringsparameterane som held fram med å heimsøke vårt land. Det får vere nok no, meiner Trippestad.

Styringssystemet i akademia er vindskeivt i forhold til den politiske realiteten.
Per Lægreid
Professor

Nok mål, hovudmål, delmål, slimål, målbare mål for gjennomføring av høgmål og lågmål.

Djevelen ligg i detaljstyringa.

— Det er eit paradoks at ein vil avbyråkratisere, men ikkje ser at det er styringssystemet som fører til auka byråkratisering, seier Trippestad.

— Berre tull, seier Kristin Clemet, tenketankesjef og tidlegare utdannings- og forskingsminister med både mål og styring på rullebladet.

Men meir om det om litt.

Lat oss gjere eit forsøk på kartlegging av frustrasjonen, dette lett skummande sinnet, som hopar seg opp i stat og etat, universitet og høgskular.

Vinden

For ei tid sidan greip Trippestad til satiren for å få utløp for frustrasjonen. I eit innlegg i Khrono lanserte han «Politikerløftet». Han er ikkje åleine om ty til (galgen)humor.

Førsteamanuensis Trond Andresen på NTNU rådde lesarane av innlegget hans til å satse på det Dilbert-inspirerte (amerikansk teikneserie om dataingeniøren Dilbert red.mrk) konseptet «minimalistisk respons™» i møtet med New Public Management på universitetet.

Fakta

New Public Managment (NPM)

Ei fellesnemning for ei rad marknadsinspirerte prinsipp og metodar for organisering og styring av offentleg verksemd.

Bygger på ein ide om at offentleg verksemd som liknar meir på markanden vil bidra til betre kvalitet og større effektivitet.

Introduksjonen av NPM er knytt til nyliberalismen med Ronald Reagan og Margaret Thatcher som eksponentar i USA og Storbritannia på slutten av 1980-talet.

Mål- og resultatstyring er blitt praktisert i offentleg forvaltning, også i Noreg, før klassifiseringa som NPM. I Noreg har ulike element av NPM blitt tatt i bruk blant anna i helsetenester og høgare utdanning, med stykkprisfinansiering til erstatning for rammefinansiering.

I Trippestads «politikerløft» er tanken å gjere norsk politikk verdsleiande, innovativ, konkurransedyktig og attraktiv på den internasjonale politikkmarknaden. Trippestad lanserer mellom anna ein politikerbidragsindikatorindeks. Han foreslår å fusjonere små og mellomstore parti til meir robuste einingar, og han lanserer måling av politiske slagord.

Det finst rikeleg med ironifrie innlegg også. Om OsloMets «oppheng i New Public Management-tenkingen». Om «reformhysteri». Om Nord og Nesna opp og i strukturreformert mente.

Er kritikken berre små vindkast mot den grunnfesta muren av mål- og resultatstrev i styre og stell? Er det eit skifte som utspelar seg? Er til og med direktørane gått lei?

På NTNU og UiT Noregs arktiske universitet blei det i alle fall murra over indikatorlistene frå departementet her om dagen. Rett nok murra dei fordi dei trong meir dekkande indikatorar for å måle fusjonsgevinstar. Men hald fast i cleandesken:

No melder sjølve målepolitiet i høgare forsking og utdanning at dei synest forskriftene i sektoren er blitt for tunggrodde: Nokut har fått nok. Og hald fram med å halde fast. Frå Norges Handelshøyskole (NHH) kjem radarprofessorekteparet Christine Meyer og Victor Norman i desse dagar med 278 sider konkurransekritikk.

Offentleg sektor må få sleppe «såkalla new public management». Sjukehus og universitet må få sleppe «vell av rapporteringskrav, styringsdokumenter, organisatoriske reformer, krav til egeninntjening (…)», heiter det i boka Ikke for å konkurrere.

Fetisjen

— Forskinga blir industrialisert, samlebanda er mentale, seier Trippestad.

— Ein lèt som om idealet er tillit og danning, med planar og visjonar som handlar om dette. Men styringssystemet bygger på økonomisk teori om rasjonelle val, som tilseier at tilsette er egoistar. Det dreier seg om å få egoistane til å auke produksjonen i forsking og undervisning gjennom konkurranse, måling og kontroll.

Trippestad slepper dei små ordbombene sine i ein mild tone, men noko hardare ligg under. Han fyrer med frustrasjon, men ikkje berre det. Han forskar på fenomenet. I skildringa hans blir profesjonane demoniserte. Leiarskapet, blir gitt overdriven tillit, meiner han. Og medan dei er opptekne med kjerneprosessar og indikatorbaserte leveringskrav, strevar produksjonsleddet, eller fagfolka.

— Kor kjem ideen frå om at profesjonane skal vere nyttemaksimerande? Medan leiarskap, departement og politikarar ikkje skal underkastast same teorien? New Public Management bygger på mistillit til profesjonane og ein mystisk tillit til managerleddet. Derfor har ein utvikla ei tru som går ut på at berre leiarskap kan føre til sunn endring. Framveksten av stadig nye leiarroller i sektoren er epidemisk.

Professoren har snakka seg varm.

— Det er absurd at eit tillitsbasert samfunn som Noreg importerer ein modell som bygger på mistillit. Vi har fått ein konkurransefetisj, ei tru på at noko magisk skje, så lenge ein tar konkurranse i bruk. Institusjonane blir underfinansierte, medan leiinga forventar at forskarar og undervisarar skal dekke inn med å vinne forskings- og utviklingspengar. Måling og offentleggjeringa av resultata fører til konkurranse mellom institusjonane, som igjen forsterkar fetisjen, seier Trippestad.

Han må i eit møte, så vi får heller snakkast igjen seinare. I mellomtida er det mange ein kan snakke med, køen er lang.

Det er absurd at eit tillitsbasert samfunn som Noreg importerer ein modell som bygger på mistillit.
Tom Are Trippestad
Professor, Høgskulen på Vestlandet

Vi kunne ringt til Sverige eller Danmark. Regjeringane i begge land har rulla ut tillitsreformer. Vi kunne ringt Senterpartiet, men der er det sikkert opptatt. Partiet meiner «New Public Management må skrotes» og har tatt til orde for tillitsreform også her i landet.

Vi ringer professor Meyer.

Svartedauden

Ho synest det er fint at vi tar kontakt.

I tillegg til å vere akademikar med publiseringspoeng i banken, har Christine Meyer også fersk leiarerfaring frå offentleg sektor, nærare bestemt Statistisk sentralbyrå (SSB), som enkelte vil ha fått med seg. Makker og mann, Victor Norman, har blant anna vore arbeids- og administrasjonsminister. I boka kokar felles erfaring og kunnskap ned til ein bodskap om å ta offentleg sektor tilbake. Avinor er med oss for «å drifte flyplasser, ikkje for å tjene penger». NHH kan kutte ut konkurransetullet med BI, dei er der for å utdanne og forske.

Og hei Nord og Nesna og noverande og tidlegare utdannings, forskings- og kunnskapsministrar og alle saman: Dei «store universitets- og høyskolefusjonene handlet mer om å få et penere organisasjonskart, enn om å få bedre forskning og utdannelse (…)».

Meyer synest det er fint vi tar kontakt, men lanseringa er både mål- og resultatstyrt, viser det seg. Intervjuet må vente til etter Aftenpostens eksklusive oppslag og lanseringsfesten i regi av Aftenposten er unnagjort.

Vi held oss på Vestlandet og tar kontakt med professor Per Lægreid. Få har større fagleg oversikt over stat og (mål)styring enn denne mannen.

— Universalmedisin eller svartedauden? Tja, ein stad imellom der, seier Lægreid.

Vi anar ein sarkasme mellom professorlinjene.

I soga om målstyringa er 1989 rissa i primstaven. Det året kom Statskonsult med «Veiledning i virksomhetsplanlegging for universiteter og høgskoler». Målstyring var det nye refrenget. Men eigentleg grodde det fram før, forklarer Lægreid.

— Det begynte med Willoch-regjeringas moderniseringsprogram. Dette vart følgt opp av Brundtland-regjeringa og «Den nye staten». Der la ein opp til at alle offentlege institusjonar skulle ha ein verksemdsplan innan utgangen av 1990, bygd på målstyring, seier Lægreid.

I første omgang var målstyringa ikkje kopla til budsjett og økonomistyring. Men frå 1997 vart det integrert statens regelverk. Deretter balla det på seg med omfattande og kontrollorienterte instruksjonar frå Direktoratet for økonomiforvaltning.

Perversjonen

— Vi fekk mål- og resultatstyring og omfattande rapporteringsregime. I nokre tilfelle har vi sett bruken av målstyringa bli pervertert. Etter 22. juli viste det seg for eksempel at politiet var ute av stand til å handtere over 120 måle- og resultatparameter, seier Lægreid.

Ifølgje Lægreid er mål- og resultatstyringa det tydelegaste uttrykket for New Public Management i Noreg i dag.

Det store problemet med målstyringsregimet, meiner han, er kollisjonen mellom kortsiktig politikk og langsiktig orienterte institusjonar. Ikkje minst gjeld det universitet og høgskular.

— Vi har eit system der byråkratar på eit overordna nivå passar på byråkratar på eit underordna. Mål- og resultatstyring bygger på ein ide om at måla er klare, konsistente og stabile. Men politikken fungerer motsett, den er bygd på uklare mål, kompromiss og skiftande konstellasjonar. Styringssystemet i akademia er vindskeivt i forhold til den politiske realiteten. Forsking er i tillegg upredikerbart i sitt vesen. Det er vanskeleg å resultatstyre.

I løpet av samtalen, som berre er avbroten av eit møte, bevegar Lægreid seg nærare svartedauden enn universalmedisinen. Han får seg ikkje heilt til å tru på ei vending, på at ei tillitsreform skal kome og ordne opp. Eller NHH.

Det er snart på tide å ringe Kristin Clemet.

Reformatoren 1

— Nokre har sagt at New Public Management er dødt og gravlagd. Det lever i beste velgåande. Ein kan lure på om det er blitt mest utbreidd der det er mest skadeleg. Slik som i skulen, i sjukehusa, på universiteta, der å medverke til formålet er motiverande i seg sjølv, og der profesjonsfelleskap og profesjonelle verdiar er viktige sosiale kontrollmekanismar, seier Lægreid.

I 2015 kom Oxford-professoren som i 1991 lanserte sjølve omgrepet New Public Management med ei bok som såg på korleis det hadde fungert i Storbritannia. «Det korte svaret», skreiv Christopher Hood, «ser ut til å vere høgare kostnader og meir klager».

Vi ringer Gudmund Hernes.

Hernes har, i tillegg til karrieren som framifrå samfunnsforskar, vore både statssekretær og statsråd. Han er kjend som, men ikkje alltid hylla, som reformator. «Hernes ble fanget av tidens målstyringsideologi», har Hernes’ kollega i den akademiske tungvektsklubben, Rune Slagstad, sagt.

— Blei du fanga av målstyringa?

Eit sosiologisk sukk i telefonen.

— Dei seier så, seier Hernes.

Han har ein deadline, står med hovudet i noko anna, har ikkje heilt tid til dette i dag.

Men …

— Men send ein e-post, så skal eg sjå om eg får tid til å sjå på det, seier Hernes.

Franken

Kritikken og raseriet mot New Public Management starta eigentleg lenge før omgrepet vart funne opp.

Kanskje går det ein tråd frå filosofen Hans Skjervheim (1926-1999) til statsvitaren Frank Aarebrot (1947-2017). Begge tok stor plass med store intellekt, meiningar og polemisk ytringstrong. Begge hadde sine eksentriske sider, og begge er blitt brukte som døme på typar som ville blitt filtrerte ut tidleg i karrieren i den meir straumlinjeforma universitetsverda i dag.

«Skjervheims siste kampsak», heiter det siste kapittelet i Jan Inge Sørbøs Skjervheim-biografi. Allereie i 1969 tok filosofen til motmæle mot instrumentelle mistak i organiseringa av forsking og utdanning. Då målstyringa gjorde sitt inntog 20 år seinare, var Skjervheim igjen på banen. Å gjere forsking og undervising til vareproduksjon var, slik han oppfatta at det vart lagt opp til, ikkje berre uhøyrt. Det var i slekt med «dei totalitære systema i det tjuande århundret» som gjorde seg «skuldige i ei illegitim utviding av produksjonsparadigmet».

Frank Aarebrots siste kampsak, var også den retta mot målstyringa?

I eit av dei siste intervjua før han døydde, valkamphausten 2017, var nettopp dette tema. I Fagbladet kom han med råd til Arbeidarpartiet om kva saker dei burde satse på. «Å bli kvitt denne galskapen som kalles New Public Management», sa Aarebrot.

Ytringane

Kanskje strekker er det same tråden som i våre dagar fører inn i New University Norway. Å blitt kvitt «galskapen» er eit sentralt føremål for stiftarane.

— Skal vi ha målstyring, må vi bli styrt av fleire interesser enn leiarane, politikarane og bedriftene sine interesser, seier førsteamanuens Hilde Refstie.

Saman med ei gruppe stipendiatar på NTNU drog ho i gang forumet som tar opp spørsmålet om kva vi vil med universiteta våre. Under fanen «Protestpub», som både er ei Facebook-side og seminar på pub har dei ein klar brodd mot målstyring og gammal og ny public management.

Denne typen ytringar er det ikkje nødvendigvis eit stort og ope rom for, særleg ikkje for stipendiatar og andre i utrygge posisjonar.

— Det hender folk kjem med meiningar dei ikkje vil ta opp offentleg, særleg om dei sit i sårbare stillingar. Rommet for å vere kritisk påverkar også korleis ein tenker, og kva ein opplever ein kan forske på, seier Refstie.

Sjølv har ho akkurat kome seg inn fast stilling som førsteamanuensis.

— Kan du eigentleg klage?

— Eg har vore veldig heldig. Eg fekk til dømes doktorgradsstipendet mitt frå ei open utlysing der eg fekk tilslag med eige prosjekt. Men dette finst nesten ikkje lenger. Det meste er programstyrt. Det er også lite rom for det som blir kalla slow research. Det er vanskeleg å få til i eit system der du skal bli målt kvart år. Det blir lettare å gå med straumen, seier Refstie.

Vi ringer Kristin Clemet.

Reformatoren 2

I mobiltelefonen sin høyrer Clemet ein journalist seie noko om ein artikkel som skal ta for seg kritikken mot målstyring og New Public Managment.

— Ja, men dette er berre tull, seier Clemet før ho får finstilt mitraljøsa.

Clemet var allereie med på laget som statssekretær då Kåre Willoch danna regjering i 1981 og frå 1985 som rådgivar for Willoch. Omtrent på den tida målstyringa for alvor heimsøkte landet, med andre ord. Frå 2001 til 2005 var ho sjølv statsråd for forsking og utdanning. Ho innførte Kvalitetsreformen, som fekk raseriet til å blusse opp blant målstyringshatarane på universiteta.

Tillitsreform? Kjem ikkje til å skje.
Kristin Clemet
Leiar tenketanken Civita

Kristin Clemet er ikkje interessert i å snakke om dei ni sirklane i indikatorhelvete.

— Ideen om at vi lever under noko slemt og umogleg som heiter målstyring bygger på galne premissar. I heile norsk offentleg sektor på statlig nivå er målstyring det berande prinsippet. Det er ikkje det same som New Public Management, seier Clemet.

New Public Management er aldri blitt brukt som berande styringsprinsipp i den norske staten, slår ho fast.

— Tillitsreform? Kjem ikkje til å skje.

Akademia følgjer ho ikkje tett nok, seier ho, til å seie så mykje.

— Men generelt, alle dei som masar om kor fælt målstyring er, er dei første til å krevje kontroll, tilsyn – og måling. I teorien kunne vi prøvd oss på rein tillitsstyring, testa ut eit system basert på blind tillit. Men då måtte vi ha akseptert alle dei feila og manglane det ville ført med seg. Men rein tillitsstyring har eg aldri sett, seier Clemet, sannsynlegvis, om vi rekk å notere riktig.

Ho er ikkje for verken regelstyring, aktivitetsstyring eller målstyring i rein form. Ein kombinasjon, med målstyring på kjøpet, er det som er tillitsstyring, meiner Clemet. Men ingen system er fullkomne, og alt kan bli betre, alltid.

— Og for å forbetre systemet må vi ha nokre parameter, mål og indikatorar. Slike system har ein tendens til å korrumpere seg sjølve over tid. Dette er jo rein planøkonomi. Det er umogleg å unngå at ikkje noko blir feil. Men kva er alternativet?

Clemet tar ein litt overraskande, men effektiv kunstpause for å understreke svaret.

— Eg trur alle er einige i at vi treng indikatorar for når toga skal gå.

Gudmund Hernes høyrer vi ikkje meir ifrå.

På høgskulen er professor Trippestad klar for å snakke meir.

Forsoninga

— Ein skulle tru universiteta hadde ein robust nok kultur til å stå imot målings- og konkurranseregimet. Men med ein gong nivå ein og to vart innført, slutta forskarane å snakke om innhaldet i artiklane. Dei snakka berre om nivå ein og to, seier Trippestad, og viser til innføringa av det såkalla tellekantsystemet som styrer pengestraumen etter kor forskarane får publisert artiklane sine.

— Styringsparameterane spreier seg til alle nivå i institusjonane: Kor mykje hentar vi inn, kor mykje har vi publisert, kor mange studentar strøymer gjennom. I dag er alle fostra opp og trena i denne tankegangen, seier Trippestad, før ei forsoning tar form.

Professoren vil gjerne få fram at han er takknemleg. Han tilgir, på ein måte, for politikarane veit ikkje kva dei gjer:

— Vi har politikarar i dette landet som trur på forsking og utdanning, som vil investere i forsking. Det skal vi ikkje ta som sjølvsagt. Men vi må seie ifrå. Vi har sett og dokumentert negative effektar av New Public Management i 30 år. Det er på tide med ei utgreiing. Det er på tide å tenke nytt.