La opp arbeidet med doktorgraden som en «8 til 16»-jobb

Da Tarjei Ellingsen Røsvoll disputerte ved Det juridiske fakultet i Bergen en overskyet dag i sommer, skjedde noe litt uvanlig. 

Ikke bare én — men to — publikummere meldte seg som opponent ex auditorio. Og når disse to i tillegg var den entusiastiske jussprofessor Johan Giertsen og UiB-juristenes sjuende far i huset Jan Fridtjof Bernt, kan en ha forståelse for at en ung stipendiat kanskje ville skjelve litt i knærne.

Men ikke denne kandidaten. I følge rapporter Khrono har sett, kan det virke som om Røsvoll tok det hele med knusende ro. Opponentene fikk sine svar.

— Kan du, helt kort, fortelle hva doktorgradsarbeidet ditt handler om?

— Jeg har forsket på de alminnelige reglene for delegering i norsk forvaltningsrett, og hvilke grenser som gjelder når forvaltningen vil delegere myndighet videre til andre organer. Det betyr at jeg har forsket på de rettslige grensene for organiseringen av offentlig sektor, og hvilket handlingsrom man har fra regjeringsnivå og ned til kommunen, altså uten at Stortinget blandes inn.

FAKTA

Tarjei Ellingsen Røsvoll

• Har levert avhandlingen «Delegering» for graden Philosophiae Doctor
• Disputerte ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen, 16. juni 2024

— Har du noen gode eksempler på dette?

— De klassiske eksemplene vil være når departementet legger ny myndighet til et direktorat, eller en kommune legger vedtaksmyndighet til administrasjonssjefen. Og så har man nyere problemer, som innenfor velferd: når kommuner skal samarbeide om å drive sykehjem eller private aktører skal drifte barnehager. Eller det kan være når en kommune kjøper konsulenttjenester når de utreder en sak.

— Hvorfor ble det doktorgrad om akkurat dette emnet?

— Det enkle svaret er at jeg var arbeidsgruppeleder et studieår og fikk i oppgave å undervise om delegering. Da synes jeg svarene som ble gitt i lærebøkene var uklare. Det siste store verket som tok opp dette kom i 1965, så det var ikke så rart. Det har skjedd store endinger i offentlig sektor siden — det har kommet inn nye måter å tenke om organisering av staten, med privatisering og New Public Management, for å nevne noe. Men hvordan påvirket dette jussen? Så langt jeg kunne se hadde ingen sett på hvordan juridisk praksis har utviklet seg. 

— Kan du presentere prosjektet ditt i korte trekk?

— I utgangspunktet ville jeg forstå rettsdogmatikken rundt delegering. Da må man inn i rettskildene — altså lovene og praksis — for å forstå og fortolke dem. Så jeg ga meg i kast med det, leste utredninger og rettsdokumenter til øyet ble stort og vått. Men jeg skjønte raskt at disse kildene ikke ga tilstrekkelige svar — jeg fikk bare flere problemer og flere spørsmål. Og jeg leste meg stadig lenger inn i andre fagfelt som historie, statsvitenskap og organisasjonsvitenskap.

— Dette høres litt ut som humanistisk forskning? Historikeren som sitter i sitt støvete arkiv?

— Ja, å forske på juss er en form for humanistisk forskning. Jeg satt med masse dokumenter fra de store institusjonene, og disse brukte jeg for å vurdere hvilke svar man hadde gitt på sentrale rettslige problemer. Hva har Stortinget ment om dette, og hva har Høyesterett ment? Ofte hadde de ikke ment noe spesielt — da måtte jeg prøve å finne ut av det ved å studere kilder på lavere nivå. Hva hadde de mindre juridiske aktørene i offentlig sektor ment og skrevet om dette — kommunens egne jurister, for eksempel. Alle disse gir inspirasjon til min fremstilling.

— Hvordan fremstiller du det?

 — Avhandlingen min er delt i 4 kapitler: hvilken type forvaltningsvirksomhet er det delegeringsprinsippene gjelder for, hvilke(t) rettslig grunnlag kan man bruke for å innfri disse prinsippene, hvordan unngå ansvarspulverisering, og hvilket ansvar har den som delegerer for delegatens virksomhet. Alle disse spørsmålene har vært oppe både i Stortinget og i Høyesterett, men litt hulter til bulter uten noen stor systematikk. Så det ble et bra stykke arbeid å sy det sammen.

— Hva finner du?

— På et overordnet nivå finner jeg at rettsvitenskapen har vært for lite opptatt av organisatoriske virkemidler. Man har ikke helt tatt på alvor at delegering har store konsekvenser. Man ser på enkeltproblemer i enkeltsaker, men hovedproblemet er det samlede omfanget, og hvordan forvaltningen henger sammen som en helhet, basert på delegering.

— Jo mer som delegeres, jo større blir den offentlige organisasjonen. Dermed blir delegering, interne styringsstrukturer og andre organisatoriske virkemidler et langt viktigere maktmiddel for staten. Dette får man ikke frem gjennom enkeltsaker.

— Hvem har ansvaret når det delegeres?

— Når det gjelder ansvar og kontroll, finner jeg en tendens til at ansvaret juridisk og reelt sett blir pulverisert. Derfor klargjør jeg behovet for et eget hierarkisk ansvar, hvor det organet som delegerer blir gitt et ansvar for at formålet med delegeringen oppnås. Du kan for eksempel ikke delegere til noen som blir overbelastet med oppgaver. 

— Hvorfor er arbeidet ditt viktig?

— Jeg håper det kan bidra til at andre rettsforskere tar organisatoriske spørsmål mer på alvor. For eksempel er det i forslag til ny forvaltningslov lagt til grunn at så lenge forvaltningen selv treffer vedtaket, kan saksforberedelsen settes ut til andre. For eksempel kan man la private aktører gjøre saksforberedelser i barneverkssaker og så overtar kommunen ved å fatte selve vedtaket.

— Jeg mener at man her hopper over et sentralt poeng: Selve vedtaket er bare kulminasjonen av en arbeidsprosess som består av mange ulike ledd, som utredning, begrunnelse, diskusjon med parten, og så videre. Selv om hvert av disse leddene isolert sett innfrir saksbehandlingskravene, er det formalistisk å nøye seg med det. Da taper man av syne at man ikke får til å bygge sterke organisasjoner som er i stand til å treffe gode vedtak over tid, hvis man splitter opp arbeidsprosessen på denne måten. Og det er jo egentlig langt mer effektivt og realistisk å skape slike organisasjoner, slik at vi slipper å kontrollere hvert enkelt ledd av saksbehandlingen.

— Bør det gjøres innskrenkinger her?

— Jeg vil ikke være kategorisk, og det er forskjell på saksområder, og på typen oppgaver. Vi må være bevisst på fallgruvene. Hva skal en kommune gjøre hvis delprivatiserte sykehjem slås konkurs, for eksempel? Er mindre kommuner sterke nok til å sikre seg instruksjonsmyndighet overfor store kommersielle selskaper, og faktisk bruke denne? Slike ting må vi vite rammene for.

— Er det bare delegering til private som er problematisk?

— Nei, også innenfor offentlig sektor har man store strukturelle problemer. Heller ikke her er man flink nok til å tenke på hvordan man kan bygge sterke organisasjoner. Det er blant annet på grunn av andre former for ansvarspulverisering. Spesielt viktig er utviklingen av flere ulike styringsverktøy. Ved siden av lover og instrukser har vi tilføyd budsjett, mål- og resultatstyring, og risikostyring, for å nevne noe. Disse brukes sjelden i overensstemmelse med hverandre, og det skaper indre motsetninger mellom organisasjonens mål. Da blir problemet: De juridiske rettighetene blir avspist fordi velferdsmidlene er for små. Hvem har ansvaret da? Skal det være rettighetsbrudd eller budsjettbrudd?

— Ja, hva gjør man da?

— Mitt svar og det korrekte juridiske svaret vil være at borgernes rettigheter og de rettslige reglene alltid skal gå foran. Men det er en stor konflikt, og vi har ingen gode institusjoner å løse den i. Så da sitter vi igjen med en krangel mellom jurister og økonomer, og økonomene styrer Finansdepartementet.

— Ble du overrasket over noe?

— Selve opplevelsen var mye som jeg forventet det, men jeg gikk inn i det med en tanke om at dette skulle være en jobb. Jeg holdt på med arbeidet mellom klokken 8 og klokken 16. Og så skrev jeg ferdig til normert tid fordi jeg skulle i pappaperm. Jo da, jeg tok med meg noen bøker nå og da, men det er fordi jeg liker å lese. Egentlig er jeg overrasket over at jeg klarte det, for jeg følte meg litt stormannsgal på visse tidspunkt.

— Faglig sett, ble jeg litt overrasket over hvor pragmatiske juristene har vært i dette spørsmålet. Først tenkte jeg at det var litt slapt, og at det var kritikkverdig med så mange ubesvarte spørsmål. Men etter hvert som jeg leste kom jeg frem til at det slett ikke var så dumt med ubesvarte spørsmål, det gir rom til fleksible og ofte ganske gode løsninger.

— Hva var det mest krevende med doktorgradsperioden?

— Det var å klare å lande strukturen. Nedsiden av å skrive en monografi er at man må holde et byggverk i hodet over lang tid. Det er nærmest fysisk slitsomt å se for seg trådene i fremstillingen — etasjene i «bygget» man reiser. De var ikke mange dagene i løpet av arbeidet jeg følte jeg så en helhet, men det var veldig gode dager.

— Har du angret på at du gikk i gang med dette?

— Nei, egentlig ikke. Å skrive en doktorgrad kan lett skjære seg hvis betingelsene ikke er gode, men jeg har hatt det kjempebra med gode veiledere og et stabilt miljø.

— Men man har jo av og til noen kjipe og nedslående dager som stipendiat. Da jeg skulle få tilbakemelding et halvt år før jeg var ferdig, hadde jeg håpet på en klapp på ryggen. Men det gikk motsatt. Jeg var jo egentlig enig i det som ble sagt, men det var likevel en tung dag. Man må bare lære seg å jobbe seg gjennom det, og at man bare kan gjøre noe med det man kan gjøre noe med. Særlig når man beveger seg over i andre fagfelt, hvor det er andre normer og tradisjoner som gjelder, kan det være utfordrende.

— Hva skal du bruke avhandlingen til videre?

— Jeg skal heldigvis fortsette å jobbe med relaterte tema. Bruk av teknologi, for eksempel, det er egentlig bare en annen måte å skape organisatoriske strukturer på. Etter hvert som kunstig intelligens kommer inn i saksbehandlingen i offentlig sektor, hvem har ansvaret? Mitt svar er at dersom en robot kommer med et forslag til et vedtak, bør vi se på det som delegering, og bør stille samme krav til teknologiske løsninger som organisatoriske løsninger. Jeg er så heldig å ha fått en stilling på Høgskolen i Innlandet, og vil kunne forske på dette der. Så nå flytter vi til Hamar. 

— Men først er det mer pappaperm. Det vil jeg ikke delegere bort.