Gir råd om hvordan land kan bli mer demokratiske

Noen ganger haster det.

I 2019 tegnet det til å bli full krise i det lutfattige landet Moldova. Ingen av partiene fikk flertall etter parlamentsvalget i februar. Noen måneder seinere var det full politisk krise med to rivaliserende regjeringer. Partene sto mot hverandre i gatene og sittende regjering nektet å gå av.

— Da måtte vi reagere veldig raskt. Jeg fikk sakspapirer fredag kveld og måtte gi mine kommentarer innen søndag. Spørsmålet var om en kontroversiell dom fra konstitusjonsdomstolen i favør av sittende regjering var juridisk riktig. Det var den ikke. Rapporten var ute på mandag og bidro til å løse den akutte politiske krisen.

Slik forteller jussprofessor Eirik Holmøyvik ved Universitetet i Bergen om hvordan arbeidet i Veneziakommisjonen kan fortone seg. Eller for å bruke det egentlige navnet: Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning.

— Veldig meningsfylt

Kommisjonen gir juridiske råd når grunnlover eller andre sentrale lover skal utformes. I tillegg arbeider den med juridiske spørsmål som er viktig for at land skal utvikle seg i demokratisk retning og følge prinsippene for en rettsstat.

Ofte blir rådene godt mottatt, andre ganger er mottakelsen heller kjølig.

Holmøyvik er Norges medlem i Veneziakommisjonen, som ligger under Europarådet. I 2016 ble professoren ved Universitet i Bergen utnevnt som møtende varamedlem av Utenriksdepartementet. I 2022 ble han fast medlem, utnevnt for fire år. Han er uavhengig og kan ikke instrueres av den norske regjeringa.

— På det personlige plan er det veldig meningsfylt å være med. Jeg får brukt min fagkunnskap på noe som gir resultater og som betyr noe for landene det gjelder. I land der demokratiet og rettsstaten er under press, er våre vurderinger særlig viktig for opposisjonen og sivilsamfunnet.

Det er ikke tilfeldig at jussprofessoren havnet i den juridiske ekspertgruppa.

— At jeg ble en del av dette, er knyttet til hva Veneziakommisjonen er, nemlig Europarådets ekspertorgan for konstitusjonell rett. Det er ikke så mange i norsk akademia som driver med konstitusjonell rett og forsker på dette på nasjonalt og europeisk nivå.

Oppsto etter Murens fall

Kommisjonen ble opprettet i 1990 for å hjelpe landene i Øst- og Sentral-Europa med å etablere demokratiske institusjoner. Det oppstod behov for et ekspertorgan, som hjalp disse landene med å skrive lover og grunnlover og tilføre dem spesialisert kunnskap de selv manglet. Fortsatt er hovedtyngden av arbeidet å evaluere lovreformer i denne delen av Europa.

Da Eirik Holmøyvik gikk inn i møtesalen til kommisjonen første gang, ble han overveldet. Salen ligger i et palass i Venezia.

— Det er en møtesal som kan ta pusten fra deg med marmorvegger og takmaleri. Nå er det rutine, men første gang ble jeg målløs. Det er en viss overgang fra et slitt og minimalistisk seminarrom på et norsk universitet.

Medlemmene fra 61 land møtes fire ganger i året. Fordi de alltid møtes i Venezia, har kommisjonen fått navn etter byen. Alle de 46 medlemsstatene til Europarådet er medlemmer. 15 medlemmer kommer fra land utenfor Europa. Alle verdensdeler er representert bortsett fra Oceania.

Mellom plenumsmøtene jobber medlemmene med rapporter. Holmøyvik har skrevet 22 av dem. Temaene og landene spenner fra grunnlovsreformer i Luxembourg og Bulgaria, domstolsreformer i Ukraina, Moldova, Georgia og Armenia, demokratiske institusjoner i Tunisia, Ukraina, Moldova og Armenia og valgreformer i Tyrkia, Bulgaria, Moldova, Albania, Armenia og Serbia.

Jussprofessoren var også en av rapportørene som evaluerte rettsstatlige institusjoner i Nederland etter en trygdeskandale i 2019.

Ikke alltid rød løper

Når land ber om bistand fra kommisjonen, blir medlemmene mottatt med rød løper, forteller Holmøyvik. Når Europarådet på eget initiativ ber kommisjonen komme med en vurdering, hender det at velkomsten er mer laber. Når de skriver en rapport, reiser de alltid til landet det gjelder og møter relevante aktører. Det kan være president og statsminister, dommere, politiske parti og representanter fra sivilsamfunnet.

Holmøyvik gir et ferskt eksempel: Høsten 2022 reiste Norges medlem og hans kolleger fra kommisjonen til Serbia for å vurdere det juridiske rammeverket for de demokratiske institusjonene i landet. Serbia hadde fått internasjonal kritikk for at valget tidligere på året verken var fritt eller rettferdig. I rapporten som ble skrevet, ble det pekt på en god del forhold det bør gripes tak i for å oppfylle Veneziakommisjonens krav til frie og rettferdige valg.

— Serbia var ikke veldig ivrig etter å få den rapporten. Det var Europarådet som tok initiativet til den. Myndighetene mottok oss høflig slik diplomatisk protokoll krever, men var ikke spesielt imøtekommende ut over det. Noen ganger blir det litt dårlig stemning.

Når stemninga innimellom kan være fiendtlig, tenker Holmøyvik at det kan være en fordel å komme fra universitetet. Han ser for seg at dette er en fagfellevurdering, der folk blir sure på deg. Personlig har han ingen problemer med det.

— Det er ikke slik at du blir kjeftet på, det er mer at stemninga er trykket. Av og til vet du at de lyger for deg og holder informasjon tilbake. Én gang fikk jeg beskjed om at myndighetene ikke hadde møtet frivillig. Vi ønsker ikke dette møtet med dere, så se å bli ferdige, sa de. En statsminister sa en gang til meg at jeg er uenig i alt du sier, men fordi EU sier at jeg skal høre på dere, så gjør vi det.

— En sjokkartet opplevelse

— Skjer det at enkelte land reagerer på at vestlige land skal pådytte andre land sine måter å gjøre det på?

— Jeg har opplevd det innimellom, særlig når land blir medlemmer av EU. Da sier noen av dem at de ikke trenger mer hjelp. Av og til blir vi sett på som eksterne aktører som blander oss inn i interne forhold. Samtidig har jo Veneziakommisjonen medlemmer fra alle medlemslandene, ikke bare de vestlige.

Holmøyvik sier at kommisjonen har fått kritikk for å behandle Norge og andre etablerte demokrati snillere enn land i Øst-Europa. Da spiller de med åpne kort. Den demokratiske kulturen og konteksten betyr noe for hvilke institusjoner landene skal ha.

— I Norge godtar vi at det er regjeringa som utnevner dommere, men den følger alltid rådet fra innstillingsrådet som er uavhengig. Det ville ikke fungert i andre land uten den solide demokratiske tradisjonen vi har i Norge. I de nye demokratiene er det ønskelig at det er en politisk uavhengig institusjon, for eksempel et domstolsråd, som utnevner.

Ett eksempel han trekker fram, er utforming av lovene i Øst-Europa. Det kan for en norsk jurist være en sjokkartet opplevelse, sier han. Lovgivinga er svært detaljert utformet fordi de ikke stoler på de politiske organene og sliter med korrupsjon. Den må være detaljert for å unngå skjønn.

I Norge, derimot, blir det gitt en god del skjønn uten at det er et problem fordi landet har et faglig sterkt embetsverk og politikere med demokratisk integritet, ifølge Holmøyvik.

Skrev rapport om Norge

Norge har også noe å lære av Veneziakommisjonens tilnærming til demokrati og rettsstat, mener jussprofessoren. Landet bør ta den formelle jussen litt mer alvorlig.

— Vi kan ikke stole på at politisk kultur redder oss hvis den forvitrer en gang i framtida.

Han sier det er en tendens nå til at land som Norge og andre etablerte vestlige demokratier ser behovet for formelle garantier mot maktmisbruk og for å sikre rettsstaten.

Ett eksempel er den nevnte trygdeskandalen i Nederland, som i 2021 ba om bistand fra kommisjonen etter at de rettsstatlige institusjonene sviktet i forbindelse med skandalen.

— Den nederlandske saken har flere likhetstrekk med den norske trygdeskandalen fra 2019, sier han.

Norge har én gang bedt Veneziakommisjonen om råd, det skjedde i 2010. Da utarbeidet kommisjonen en veldig kritisk rapport om den norske klageordninga for stortingsvalg. Grunnloven var klar på at det nyvalgte Stortinget godkjente eget valg og avgjorde klager på valget. Dette mente Veneziakommisjonen brøt med grunnleggende rettsstatlige prinsipp, som at ingen skal være dommer i egen sak og at alle har rett til uavhengig og upartisk prøving av tvister.

Eirik Holmøyvik satt også i valglovutvalget fra 2017 til 2020, som i arbeidet med den nye valgloven også vurderte klageordninga. Med utgangspunkt i Veneziakommisjonens rapport foreslo utvalget blant annet at det ble opprettet et nytt uavhengig klageorgan, der dommere utgjør flertallet. Dette mente de ville sikre en uavhengig juridisk prøving av klager på valg. En grunnlovsendring måtte til og forslaget ble vedtatt i 2022.

Politisk kostnad å overse råd

Veneziakommisjonen er kun et rådgivende organ. De pålegger ikke land å følge anbefalingene deres. Holmøyvik sier de har statistikk på om rådene blir fulgt opp. Når et land selv ber om assistanse, så følger de stort sett rådene helt eller delvis. Når Europarådet tar initiativ, eller at opposisjonen ber om assistanse uten at styresmaktene i landet ønsker det selv, da synker gjennomslaget.

— Likevel blir omtrent halvparten av rådene fulgt. Det å ikke følge en anbefaling, blir lagt merke til. Europarådet følger opp kommisjonens anbefalinger, og i landene vil opposisjonen og sivilsamfunnet bruke anbefalingene politisk. Så kan det gå noen år, det blir regjeringsskifte, så blir anbefalingene plukket opp og gjennomført. Jeg mener vi må ha et lengre tidsperspektiv når vi jobber med dette.

Land som står utenfor EU og vil bli medlem, har et sterkt incentiv for å følge anbefalingene. I noen tilfeller stiller EU dette som et absolutt krav, for eksempel da Ukraina og Moldova nylig ble gitt kandidatstatus.

Holmøyvik refererer til den motvillige statsministeren han fortalte om i sted, som sa: «Jeg er uenig i det dere anbefalte, men fordi EU sitter på ryggen min, må jeg gjøre det.»

— Det har en politisk kostnad for enkelte land å ikke følge rådene — og de blir ikke glemt.

Er mye brukt

Veneziakommisjonen registrerer at de blir stadig mer brukt. Kapasiteten er nesten sprengt. Eirik Holmøyvik sier de aldri har skrevet så mange rapporter som nå. EU nevner også kommisjonen stadig oftere og legger vekt på dens arbeid.

— Kommisjonen blir oppfattet som en viktig aktør i Europa for å utvikle og vedlikeholde demokratiske og rettsstatlige institusjoner.

Jussprofessoren sier det er givende å jobbe med flinke folk fra hele Europa, USA og andre land med ulike rettssystem og kulturer. Medlemmene er personer med veldig ulik bakgrunn selv om de fleste er professorer eller dommere. Miljøet er kollegialt og godt, synes han.

— Alle er interesserte i at rapportene skal bli gode. Det er ingen personlig prestisje. De faglige debattene kan ha en høy temperatur og noen rapporter er veldig politisk sensitive. Da kan det være trykket stemning. Likevel er det god stemning under lunsjen og middagene, hvor vi definitivt snakker om mer enn bare fag.

— Juss er et demokratisk fag

Eirik Holmøyvik er 44 år og er født og oppvokst i vestlandsbygda Nordfjordeid. Han studerte juss ved Universitetet i Oslo og tok doktorgraden ved Universitetet i Bergen. Der ble han fort ansatt. Doktorgraden handlet om maktfordelinga i 1814-grunnloven og ga ham rettshistorisk kunnskap han har hatt bruk for i kommisjonen.

— Tilhører du den kategorien jurister som kan vise at slekta har vært jusseksperter i generasjoner?

— Absolutt ikke. Jeg har begge beina solid plantet i arbeider- og bondeklassen. Juss er et demokratisk fag. Siden karakterer har betydd så mye, har du blitt rekruttert på bakgrunn av dem og ikke blitt rekruttert gjennom kjennskap og vennskap. Du kan fint komme fra bygda uten å kjenne en eneste jurist og likevel ikke ha problemer med å få gode jobber som jurist. Det er noe å tenke på for dem som mener jurister vektlegger karakterer for mye.

— Du skriver nynorsk. Praktiserer du det også som arbeidsspråk?

— Ja, absolutt. Bokmål driver jeg ikke med, slår han fast.

Dessuten tar han opp et annet språklig poeng. I Veneziakommisjonen er arbeidsspråket engelsk og fransk og Holmøyvik behersker begge. De to språkene brukes om en annen i diskusjonene, og det er en klar fordel å beherske fransk, ikke bare faglig, men også sosialt, mener han.

— I Europarådet og EU er fransk fremdeles et viktig juridisk språk, noe anglofile norske myndigheter og akademia gjerne kan minnes på.

— Viktig å bruke norsk

Holmøyvik viser til at de fleste fagområdene er dominert av engelsk. Han sier juristene holder igjen.

— Det er ufattelig viktig at vi forsker og formidler på norsk fordi rettssystemet er nasjonalt. Skriver vi bare engelsk, svikter vi vårt samfunnsoppdrag som er å utvikle og vedlikeholde det norske rettssystemet. Jeg skriver også forskningsartikler på engelsk når temaet tilsier det, men vi må gjøre begge deler. De grundigste og beste arbeidene jeg skriver, er på norsk fordi det handler om det norske rettssystemet.

Khrono skrev nylig at Eirik Holmøyvik er den mest siterte professoren på Stortinget. Nylig ble han også intervjuet i Khrono etter at høyesterettsjustitiarius ba Tilsynsutvalget for dommere vurdere et tidligere ferdigbehandlet varsel mot dommer Jens Edvin A. Skoghøy da han var professor ved Universitetet i Tromsø.

Å delta i samfunnsdebatten er en del av jobben, mener han.

— Så lenge vi har noe å si og bidra med, så skal vi bidra, vi som sitter i faste stillinger ved universitetene. Samtidig skal vi ikke skjære alle over én kam. Noen forskere jobber med fagfelt som er mer sentrale i samfunnsdebatten enn andre. Dersom vi kan gi et faglig perspektiv så bør vi absolutt bidra.