Universitet og høgskoler klarer ikke å bruke opp alle pengene som skal komme landets studenter til gode. Her fra fjorårets studiestart ved Høgskolen i Oslo og Akershus. Foto: Skjalg Bøhmer Vold
Universitet og høgskoler klarer ikke å bruke opp alle pengene som skal komme landets studenter til gode. Her fra fjorårets studiestart ved Høgskolen i Oslo og Akershus. Foto: Skjalg Bøhmer Vold

UH-sektoren har 5 milliarder på bok

Landets universitet og høgskoler klarer ikke å bruke opp pengene sine. Ubrukte midler og avsetninger øker år for år. Riksrevisjonen ber styrene følge bedre med.

Publisert   Sist oppdatert

(Oppdatert med kommentar fra Per Anders Engeseth, ekspedisjonssjef Riksrevisjonen)

Ved utgangen av 2013 hadde universitets- og høgskolesektoren totalt fem milliarder kroner på bok. Av disse pengene utgjør bevilgninger fra Kunnskapsdepartementet og virksomhetskapital (overskudd av oppdragsforskning bl.a.) 3,7 milliarder kroner.

De resterende 1,3 milliarder kronene er avsetninger knyttet til gaver og bevilgninger fra andre, blant annet Forskningsrådet. 

Disse tallene kommer fram i Tilstandsrapporten for høyere utdanning 2014, som departementet la fram tidligere i vår.

Øker også i 2014

Mange høgskoler og universitet har planer om å bruke av reservene sine for å få ned størrelsen på avsetningene sine, men alle klarer ikke å gjennomføre. Utviklingen går stikk motsatt vei også inn i 2014. Ferske tall fra Databasen for statistikk om høgre utdanning (DBH) viser en ytterligere økning på 160 millioner kroner for første tertial 2014. 

Anslagsvis har opp mot 10 utdanningsinstitusjoner fått klare signaler fra departementet i såkalte etatstyringsmøter, om at de må lage bedre planer og strategier for å bruke mer av pengene de har fått. Midlene fra departementet skal i utgangspunktet brukes samme år de blir bevilget. 

Universitetene og høgskolene har fullmakter til å overføre midler mellom budsjettårene for å planlegge gjennomføringen av strategiske tiltak og investeringer i et flerårig perspektiv, men det er grenser for hvor mye som kan settes av i reserver. 

«Selv om institusjonene har fullmakt til å overfør midler til framtidige budsjettår, kan store avsetninger til utsatt virksomhet være en indikasjon på at gjennomføringen av budsjettet ikke har vært tilfredsstillende» - heter det bl.a. i rapporten. 

Det er viktig at styrene blir enda mer bevisste det betydelige ansvar de har for å følge med på institusjonens
pengebruk.

Per Engeseth
Ekspedisjonssjef, RIksrevisjonen

Bekymring ved HiOA

Styret ved Høgskolen i Oslo og Akershus har ved flere anledninger tatt opp bekymringen over at HiOA har vel 230 millioner kroner i ubrukte midler.  Selv om dette «bare» utgjør 13,5 prosent av bevilgningene er det likevel mye penger. 

Ekstern medlem i høgskolestyret, Kari Pahle (bildet over), sa senest på styremøtet i mars i år at dette er et problem. Hun har ved gjentatte anledninger tatt opp underforbruket ved høgskolen, og Khrono har skrevet om det tidligere. 

Les også: Høgskolestyret er bekymret for stort underforbruk

— Dette er ikke noe nytt, men å være 21,7 prosent på plussiden på strategiske tiltak er betenkelig. Her må det gjøres kraftige grep i forhold til fakultetene slik at de bruker opp midlene sine, ellers er jeg redd vi får et problem i forhold til departementet. Slik har det vært så lenge jeg har sittet i styret, sa Pahle.

Pengene bør brukes samme år

Ifølge avdelingsdirektør Joar Nybo har ikke Kunnskapsdepartementet satt noen fast grense for hvor mye penger de enkelte institusjonene kan ha på bok eller bygge opp som reserver. 

— Det er en individuell vurdering vi gjør av hver enkelt institusjon utifra hvilke strategier, satsinger og planer der har. Avhengig av planene tenker vi at det økonomiske handlingsrommet til de enkelte kan ligge et sted mellom fem og 15 prosent. Men hvis noen begynner å nærme seg 15 prosent i avsetninger følger vi ekstra nøye med, og vi har blitt strengere med at det må være gode planer og at de må kunne redegjøre hva de avsatte pengene skal brukes til, sier Nybo.

Han understreker at hovedregelen i det statlige bevilgningsreglementet er at de pengene man får bevilget ett år skal brukes samme året. 

Det er store variasjoner mellom høgskoler og universitet. På topp finner vi i 2013 høgskolen i Bergen og Høgskolen i Ålesund med henholdsvis 45,8 og 27,8 prosent avsetninger av bevilgning, mens i andre enden finner vi Norges handelshøgskole (NHH) med en liten negativ avsetning og Universitet i Bergen med 3,2 prosent i avsetninger. 

Se tabellen over de enkelte utdanningsinstitusjonene her.

Høgskolen i Ålesund er en av høgskolene som gjennom de siste årene har akkumulert større overskudd fra 14,4 prosent av bevilgningene fra departementet i 2008 til 27,8 prosent i fjor.

Fikk klar beskjed i Ålesund

Høgskoledirektør ved Høgskolen i Ålesund, Roar Tobro, sier til Khrono at de fikk klare signaler fra departementet i fjor om at de måtte få ned avsetningene sine, som i 2013 var i overkant av 60 millioner kroner. Styret ved høgskolen har også tatt tak i saken og bedt om en plan for å få brukt opp pengene. I likhet med styret ved Høgskolen i Oslo og Akershus har de ifølge Tobro vært bekymret for at at departementet skal «ta dem» for for lav pengebruk og dermed lavere aktivitet enn planlagt.

— Vi har nå laget en plan for dette og den innebærer at vi skal halvere avsetningene i løpet av 2014 og dermed være omtrent på snittet for sektoren forøvrig, sier Tobro, som sier at de p.t. ligger foran skjemaet hittil i år.

Grunnen til de relativt høye avsetningene ved Høgskolen i Ålesund er bl.a. at det har vært forsinkelser med oppgradering av laboratorier som krever ganske mye investeringer. Tobro anslår at omlag en tredjedel av de 60 millioner kronene som Høgskolen i Ålesund har av ubrukte midler, skyldes forsinkelser på gjennomføring av prosjekter og strategi. 

— Samtidig er det jo viktig å si at dette også skyldes god budsjett- og økonomistyring, sier han. 

For ambisiøse planer?

— Er det ikke motsatt heller - at man legger for ambisiøse og optimistiske planer for året som man så ikke klarer å gjennomføre? 

— Det kan du si, men samtidig er det viktig å kjøre ordentlige prosesser. Og både anbudsordninger, anskaffelser og ansettelser tar ofte lenger tid enn man regner med, sier Tobro.  

Høgskolen i Bergen har enda større prosentvis avsetninger, men det har sammenheng med at de skal flytte, investere i større campus og har fått ekstrabevilgninger til økt husleie m.m. Så selv om det står at 45,8 prosent av departementsbevilgningene ikke er brukt, er det for at de skal brukes nettopp til disse spesifikke formålene. Av universitetene er det Universitetet i Agder som har størst andel av sine bevilgninger ubrukt, nemlig 19,6 prosent. De såkalte «nye» universitetene har større andel på bok enn de største breddeuniversitetene. Minst har universitetet i Bergen, med 3,2 prosent og Norges Handelshøgskole (NHH) med en liten negativ avsetning. 

Avdelingsdirektøren i departementet sier at det ikke er snakk om at departementet kommer til å inndra midler som ikke er brukt. 

— Men når vi må påpeke at avsetningene er for store uten at det foreligger planer for bruken, innebærer det i realiteten en kritikk av ledelsen og styret ved utdanningsinstitusjonene om at de ikke har gjort jobben sin godt nok, sier Nybo.

Skrur opp aktivitetene

Universitetet i Bergen (UiB) er en av de institusjonene som har klart å få ned de årlige budsjettoverføringene, og dermed prosentvis har langt mindre ubrukte midler på bok. Snittet i sektoren var i 2013 10,7 prosent, ved UiB var tallet 3,2 prosent.

(Foto: Ingvild Festervoll Melien, På Høyden)

Kjell Bernstrøm (bildet over) er konstituert universitetsdirektør ved UiB. Han mener at universitetets situasjon er et resultat av en bevisst satsing.

— Det tar tid å ansette mennesker i akademia, og mange sliter med å ta høyde for at mye av det vi driver med ofte tar lengre tid enn vi tror. Det gjelder jo både ansettelser og eksempelvis byggeprosjekter. Vår løsning har vært at vi skrur aktivitetene noe opp, slik at vi i budsjett ligger litt over vår bevilgning. Gitt de normale forsinkelsene som skjer i vår sektor ender vi da opp med å nesten klare å bruke opp de pengene vi får hvert år slik intensjonen jo er, sier Bernstrøm.

Ved utgangen av 2013 utgjorde avsetningene av den direkte bevilgningen fra departementet for alle universitet og høgskoler ca. 2,9 mrd. kroner. Det er 10,7 prosent av bevilgningen. Avsetningene i 2008 var på ca. 1,3 mrd. kroner, men bevilgningene har økt tilsvarende. I 2008 var den prosentvise avsetningen for hele sektoren 10,8 prosent av bevilgningen. I 2012 var tallet 13,1 prosent, mens man i 2013 altså er tilbake på 2008-nivå.

Hvileskjæret som felte Djupedal

Debatten om de store avsetningene i universitets- og høgskolesektoren skjøt for alvor fart i 2006 da daværende kunnskapsminister Øystein Djupedal måtte forsvare et såkalt hvileskjær i bevilgningene til forskningen. I Riksrevisjonens rapport dette året kritiserte de også størrelsen på de oppsparte midlene og saken gikk også til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite. Departementet delte den gangen Riksrevisjonens syn og var ikke tilfreds med at avsetningene i sektoren økte år for år. De understreket ledelsen og styrenes ansvar for å sørge for at de statlige bevilgningene ble brukt etter hensikten.

Selv sa Djupedal sikker på at det var «hvileskjær-saken» som felte ham da han overleverte statsrådnøklene til sine arvtakere i 2007, Tora Aasland og Bård Vegar Solhjell.

LES OGSÅ: «Hvileskjæret» felte Djupedal (NRK)

Universitets- og høgskolerådet (UHR) var den gang høyt oppe på banen for å forklare situasjonen, og mente at Riksrevisjonen feiltolket tallene og at det ikke var snakk om kun ubrukte midler.

LES OGSÅ: 

— Det er en stor misforståelse å tro at de pengene institusjonene har på bok er «frie penger» de kan bruke til hva de vil sier generalsekretær i UHR, Ola Stave (bildet under).

— Mesteparten av pengene er bundet opp til investeringer i bygg og utstyr, pågående forskningsprosjekter, feriepenger mv. Slik vi ser det har situasjonen også stabilisert seg de siste årene, og det er ingen grunn til hverken uro eller bekymring for dagens situasjon, sier Stave.

Har bedre oversikt enn i 2006

Per Anders Engeseth, ekspedisjonssjef i Riksrevisjonen, framhever at det ikke er ulovlig for institusjonene innen universitets- og høgskolesektoren å overføre midler fra et år til et annet. Han legger til at det heller ikke er vedtatt eller signalisert fra landets politiske ledelse noen øvre eller nedre grense for hvor mye eller lite man skal/bør overføre.

— Det vi var opptatt av i våre bemerkninger til statsregnskapet for 2006, og som er et tema vi fremdeles følger nøye med på, er i hvilken grad institusjonene har gode forklaringer på hvorfor pengene må overføres og at man har tilsvarende gode planer for hvordan man skal klare å bruke opp pengene, sier Engeseth.

— Dere mener ikke noe om 5 milliarder på bok er lite eller mye?

— Vi reviderer regnskapene i henhold til gjeldene lover og regler og mener ikke noe om denne type beløp. Når det er sagt prøvde vi for så vidt i etterkant av 2006-debatten å spørre Stortinget om de ville sette noen grenser for hva som var akseptabelt med tanke på overføringer eller størrelse på avsetninger, men det ville de ikke. Det har vi tatt til etterretning når vi gjør vår jobb, sier Engseth.

— Har institusjonene blitt flinkere til å ha forklaringer og planer for sine ubrukte midler?

— Ja, det synes vi absolutt de har, men det gjenstår fremdeles en del arbeid på dette feltet, mener Engeseth.

Han er opptatt av at det er departementet og ikke minst styrene for institusjonene som må følge nøye med på utviklingen.

— Det er jo departementet og ikke minst styrene sin jobb å følge med på utviklingen innen dette feltet. Det er viktig at styrene blir enda mer bevisste det betydelige ansvar de har i for å følge med på institusjonens pengebruk, sier Engeseth.

Les også:

Glad departementet følger med

Iselin Nybø er Venstres representant i utdanningskomiteen på Stortinget.

Nybø sier at utgangspunktet må være at institusjonene bruker pengene de har fått bevilget det året de har fått pengene. Hun mener ikke det er stor grunn til uro rundt de tallene Khrono presenterer, men hun er glad for at departementet følger situasjonen nøye.

Nybø støtter seg også til virkelighetsbeskrivelsen fra Universitets- og høgskolerådet (UHR), og presiserer at det er viktig at man forstår at veldig mye av de pengene institusjonene har på bok ikke er frie midler, men er penger bundet opp i pensjonsavsetninger, feriepenger og igangsatte forskningsprosjekter som noen eksempler.

— Jeg er glad for at departementet følger utviklingen nøye, og dette er absolutt et område man må ha mye oppmerksomhet på, sier hun.

Hun trekker også fram situasjonen og utviklingen ved Universitetet i Bergen som viser at det er mulig å få større kontroll og bedre gjennomstrømning av bevilgningene enn det som i dag er tilfelle.

— Likevel trenger ikke denne sektoren noe nytt hvileskjær, á la Djupedals forslag i 2006, snarere tvert i mot. Det finnes et stort behov for økte bevilgninger og satsing, og vi i Venstre ønsker økt satsing på høyere utdanning, sier Nybø.

Khrono har spurt både politisk ledelse i departementet og leder i utdanningskomiteen, Trond Giske (Ap), om de er tilfredse med utviklingen eller om det kan være på tide med et <hvileskjær» igjen snart, men så langt har ingen hatt anledning til å svare. 

Avsetninger spesifisert etter formål 2008-2013. I 1000 kr.

Alle universitet og høgskoler (statlige)

 200820092010201120122013*
Utsatt virksomhet (KD)504.918790.5261.064.9751.073.1801.101.0731.150.433
Strategiske formål (KD)357.745265.116396.523691.374635.035546.015
Større investeringer (KD)350.034614.204297.862453.121655.782554.964
Andre avsetninger (KD)116.02364.47538.989105.154234.131605.110
Delsum - Sum avsetninger (KD)1.328.7201.734.3221.798.350

2.322.829

2.626.021

2.856.522
Andre bidragsytere---158.467106.354548.838
Andre dep. og statlige etater---297.344327.186548.838
NFR342.995397.391190.615377.107280.485317.139
Regionale forskningsfond----1.0151.790-12.500
Sum totale avsetninger1.671.7152.131.7131.988.9643.154.7323.41.8364.963.710*

* Fra og med 2013 er det tatt med langt flere avsetninger enn det som har vært ført tidligere. I følge departementet handler dette i stor grad om bevilgninger til pågående forhåndsutbetalte forskningsprosjekter som er bundet opp. I notene i Tilstandsrapporten står det at man nå også har ført opp sum ikke inntektsførte bevilgninger, bidrag og gaver mv.

Kilder for tabellene: Tilstandsrapporten for høyere utdanning 2014, Sektoranalysen 2014 (DBH) og Database for statistikk om høgre utdanning (DBH)

Sjekk hvor mye penger din høgskole eller universitet hadde på bok ved årsskiftet her.