Nye regler for avsetninger: Rammer politiske ambisjoner på systemnivå

Denne teksten er et debatt­inn­legg. Inn­holdet i teksten uttrykker forfatterens egen mening.

I statsbudsjettet overrasker Kunnskapsdepartementet UH-sektoren ved å annonserer at det er fastsatt nytt regelverk for institusjonenes økonomiforvaltning. Strategiske avsetninger større enn fem prosent av årets tildeling skal føres tilbake til statskassen. Flere rektorer har reagert på manglende dialog og ikke minst på begrensinger som det nye reglementet gir for strategisk handlingsrom og langsiktig økonomisk planlegging.

les også

Penger på bok: Fortsatt misnøye med 5 prosent regelen

Opposisjonen på Stortinget har også reagert. «Et forsøk fra regjeringen på å styre universitetene med jernhånd», sier Marit Arnstad (Sp) til Khrono. Nina Sandberg (Ap) uttaler at hun forstår godt at institusjonene reagerer på å plutselig få inngripende tiltak tredd ned over hodet. Hun mener saken hører hjemme i den kommende styringsmeldingen.

Samme dag som institusjonene mottar nytt Reglement for statlige universiteter og høyskolers oppbygging og anvendelse av ubenyttede bevilgninger (avsetninger), sitter forsknings- og høyere utdanningsminister Henrik Asheim i Dagsnytt 18 og forsvarer regjeringens politikk. At statsråden avfeier opposisjonens kritikk uten å gå inn i substansen og ikke forholder seg til innvendingene fra sektoren, er både overraskende og skuffende. Statsråden er også lite presis når han sier at reglementet først er gjeldende i 2022. Reglementet trer i kraft 1. januar 2021.

• Les også: Krever ubrukte milliarder tilbakebetalt til statskassa

For 2021 gjelder imidlertid en overgangsordning der institusjoner med avsetning utover maksimalgrensen i 2020 skal redegjøre for årsakene overfor Kunnskapsdepartementet og deretter skal departementet ta stilling til økonomiske konsekvenser. Det nye reglementet skaper en uforutsigbar situasjon. Dette forsterkes når statsråden i dax18 sier at han ikke forventer at det blir betalt noen midler tilbake til statskassen.

I Norge har vi etablert et dialogbasert styringssystem som gir grunnlag for tillit. Når et nytt reglement var på beddingen, hadde jeg derfor forventet en bred dialog med sektoren. Slike overraskelser i statsbudsjettet gjør det motsatte av å bygge tillit. Universitets- og høyskolesektoren har de siste årene gjennomgått store endringer. Noen av oss som har vært involvert strukturelle endringer og institusjonsbyggende prosesser, har erfart hvor viktig et strategisk handlingsrom og langsiktig økonomisk planlegging er i denne sammenheng. Ikke minst når ABE-reformen har spist alle ekstraressurser som institusjonene har fått til omstilling.

Statsråden har rett når han i dax18 sier at både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite nylig har pekt på at store avsetninger er uheldig, og anbefalt at det bør utarbeides et regelverk for universitetenes og høyskolenes ubrukte midler. Han har også rett i at Kunnskapsdepartementet i flere år har hatt fokus på avsetningsnivået.

I oktober 2018 sendte for eksempel departementet brev til 8 universiteter og høgskoler som hadde avsetninger på over 10% av årets bevilgning i 2017. Til sammen utgjorde det 1,5 mrd. kroner. Det ble fulgt opp med dialog med den enkelte institusjon. I 2019 var avsetningene ved disse institusjonene redusert til 671 mill. kroner. Samlet sett ble avsetningene ved disse institusjonene redusert fra 16,6 % til 7% av årets bevilgning i løpet av to år som følge av at de fleste institusjonene har planlagt ressursbruk framover i tid utover det enkelte regnskaps- og budsjettår. Samtidig er konstruktiv dialog mellom departementet og institusjonene et viktig virkemiddel i tillitsbasert styring.

Det nye regelverket skiller mellom avsetninger til investeringer og avsetninger til andre formål. Jeg mener det er en riktig kategorisering. Selvforvaltende institusjoner som eier gård og grunn vil ha spesielle behov for avsetninger til investeringer og vedlikehold. Historien viser at disse avsetningene ofte har vært for små. Bygningsmasse har forfalt og krevd ekstrabevilgninger over statsbudsjettet. Men også institusjoner i leide lokaler har behov for avsetninger til planlagte påkostninger og anskaffelser.

Jeg vil ikke spekulere i om det nye reglementet som ikke setter en øvre for investeringer, gjør det lettere for noen å komme under bestemmelsen om grensen på fem prosent til andre formål enn for andre. Hovedinnvendingen er at det nye regelverket begrenser mulighetene til langsiktig strategisk planlegging som nettobudsjetteringen i prinsippet åpner for.

I UH-sektoren står omstrukturering og strategisk reorientering for å sikre større institusjonelt mangfold, kvalitetsutvikling, arbeidslivsorientering, livslang læring og internasjonalisering på den politiske dagsorden. Fem prosentregelen vil være problematisk og utfordrende når universiteter og høyskoler er i eller står foran vesentlige strategiske utviklingsbehov. Egenfinansiering av nye studieplasser i to år før resultatfinansiering slår inn, og egenandeler knyttet til eksternfinansiering som vinnes på konkurransearenaer, tilsier også at institusjonene har avsetninger.

• Les også: Markedet virker – for godt

Til dette kommer at vi nå står midt i en uforutsett pandemi som innebærer behov for ytterligere avsetninger til utsatt virksomhet. Det er derfor ikke bare kritikkverdig at statsråden fremmer forslaget uten forutgående dialog. Det er også dårlig timing.

Etter å ha sittet som dekan og rektor ved seks høyere utdanningsinstitusjoner, er det min erfaring at avsetninger på rundt 10 prosent til langsiktig strategisk planlegging og finansiering av utsatt virksomhet, gir et nødvendig handlingsrom. Samtidig vil behovene variere over tid. Det er derfor uklokt å sette en øvre grense der.

Som utgangspunkt for en tillitsbasert dialog med sektoren bør heller Kunnskapsdepartementet endre note 15 i årsregnskapet. Den bør spesifiseres slik at den ikke bare gir informasjon om sum avsetninger ved rapporteringstidspunktet, men også inneholde et periodisert budsjett for bruk av avsetningene for en kommende treårs periode. Dette vil gi KD vesentlig mer og bedre informasjon. En slik endring vil også være førende for institusjonenes langtidsplanlegging og ramme inn en konstruktiv styringsdialog om strategisk planlegging og ressursforvaltning.

En slik endring av økonomiforvaltningen vil være framtidsrettet og en naturlig videreutvikling som støtter opp under intensjonene med nettobudsjetterte virksomheters mulighet for å arbeide med fagstrategisk utvikling over tid. Det nye reglementet er tilbakeskuende og innebærer nærmest at vi går 20 år tilbake i tid. Jeg ser at noen institusjoner har prosentvis meget høye avsetninger over tid. Tilbakebetaling til statskassen kan i stedet vurderes å være ris bak speilet for institusjoner som ikke har en strategisk plan for avsetningene og som over tid ikke gjennomfører den.

Erfaring viser at strategiske avsetninger er nødvendig for utvikling og omstilling. Erfaring viser også at tillitsbasert dialog mellom partene gir resultater. Det nye regelverket som er innført vil være uheldig for den enkelte institusjons utvikling, men først og fremst vil det ramme politiske ambisjoner for norsk høyere utdanning og forskning på systemnivå.