Det nye Veterinærbygget i Ås står snart ferdig. Det er det første bygget innen universitets- og høgskolesektoren som vurderes overfør til statsbygg som eier. Professor Noralv Veggeland beskriver hvorfor han mener dette skjer. Foto: Tronds Isaksen/Statsbygg
Det nye Veterinærbygget i Ås står snart ferdig. Det er det første bygget innen universitets- og høgskolesektoren som vurderes overfør til statsbygg som eier. Professor Noralv Veggeland beskriver hvorfor han mener dette skjer. Foto: Tronds Isaksen/Statsbygg

Kan universiteter og høgskoler gå konkurs?

Økonomistyring. Vitenskapelig ansatte må nærmest være eksperter i regnskapsanalyse for å forstå den informasjonen som ligger i regnskapene til deres institusjon.

Publisert Oppdatert

Kan universiteter og høgskoler gå konkurs og hvorfor skal Statsbygg inn som eier av bygninger?

Svaret er i prinsippet ja. Det har med regnskapssystemet å gjøre som er blitt markedsrettet hvor tilbud og etterspørsel på studenter og eksterne forskningsoppdrag avgjør. Mål- og resultatstyring i akademia er hele tiden oppe i den norske politiske debatten.

Hva skjer i mellomtiden med ansatte, studenttilgang og forskningsoppdrag?

Noralv Veggeland

Kritikken går på tre forhold:

  1. Det skapes et unødvendig og kostbart byråkrati som følge av at resultater skal, på grunnlag av kvantifiserbare indikatorer, måles, registreres, kodes, rapporteres, evalueres, kontrolleres, og de framkomne resultatene skal sammenlignes institusjoner i mellom - og tilbakemeldinger skal gis.
  2. Kvalitet på undervisning og forskning kan ikke full ut måles gjennom kvantifiserbare indikatorer.
  3. Systemet blir uoversiktlig med uklare oppfatninger om fag, avdelinger og lønnsomhet. Humaniora har vært skadelidende over lang tid begrunnet i synkende studenttall og forskningsmidler og dermed lønnsomhet.

En viktig del av innføringen av mål- og resultatstyring i offentlig sektor og dermed akademia var overgangen fra regnskapsmessig styring av ressursbruk, dvs. nettobudsjettering, til forretningsmessig resultatstyring.

Det skjedde i Norge allerede på 1990-tallet og inkluderte det som omtales som forretningsorientert regnskapsførsel. Et regnskap baserer seg på inntekter og utgifter. Inntekter representerer krav på innbetalinger, enten umiddelbart eller senere. Utgifter representerer forpliktelser til utbetalinger, enten umiddelbart eller senere. Ved nettobudsjettering i offentlig sektor skal det være balanse ved avsluttet budsjettperiode.

Fokuset er på pengevirkningen i betydningen at budsjettert virksomhet opprettholdes og utvikles i denne perioden. Ettersom offentlige budsjett viser utgifter (lønn, skole, sosialhjelp, helse, veier), samt hvordan de skal finansieres i form av inntekter (skatteinntekter, avgifter osv.) representerer det tradisjonelle budsjettet et utgifts- og inntektsbudsjett, eller med andre ord et pengebudsjett.

Et forretningsregnskap fokuserer på lønnsomhetsvirkningen til inntektene og utgiftene. En lønnsomhetsvirkning refererer seg til lønnsomhetsinntekter (opptjente inntekter) og lønnsomhetskostnader (investeringer). Dette medfører en todeling angående periodisering. Det introduseres et lønnsomhetsperiodiseringsprinsipp i tillegg til pengeperiodiseringsprinsippet. Det første nevnte prinsippet – ofte upresist benevnt periodiseringsprinsippet – brukes for å rapportere lønnsomhetsvirkningen til både inntekter og utgifter. I akademia til studenter, ansatte, infrastruktur og forskningsoppdrag.

Sist år var det Nord universitet som ble hardt rammet med krav om lønnsomhet og avvikling av «ulønnsomme» avdelinger, som utenfra sett fungerte bra, som lærerutdanningen på Nesna. Konkurs kunne ha skjedd og universitetsstatusen blitt fratatt.

La oss se nærmere på forretningsorientert regnskapsførsel i offentlig sektor, dens opphav og implementering, og dens konsekvenser.

Regnskap kan oppfattes som et nøytralt redskap for budsjettstyring. Men det er det ikke. Det som kan se ut som tekniske grep, for eksempel bokføring og likviditetsstyring, gir, utover det rent tekniske, føringer for politiske vurderinger, hvordan forvaltning av offentlige tjenester skjer, og utløser vekst i det såkalte målebyråkratiet.

Nå er det altså slik at forretningsdrift er intimt knyttet til oppnåelse av profitt. Men dette er i og for seg irrelevant for offentlige akademiske institusjoner som baserer sin virksomhet og sine budsjetter på skattebetalernes penger. Nå er det viktig å være klar over at modellen for forretningsorientert regnskapsførsel ikke er en norsk oppfinnelse, men knytter an til en internasjonal standard – International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) – som stammer fra tidlig på 1990-tallet.

Denne standarden ble skapt i den angelsaksiske forvaltingstradisjonen, Storbritannia, USA, New Zealand, Australia o.a., og denne tradisjonen var i utgangspunktet forretningsorientert. Standardene spredde seg til en rekke andre vestlige land, slik som de søreuropeiske landene, med de konsekvensene dét fikk for deres økonomi sent på 2000-tallet i form av en dyptgripende økonomiske og sosial krise. I henhold til IPSAS blir inntekter bokført i den budsjettperioden den blir inntjent, uavhengig når de blir mottatt. Det samme med utgifter, de blir også bokført i perioden uavhengig av om disse er betalt eller ikke. Det som gjelder er det førnevnte lønnsomhetsperiodiseringsprinsippet.

Dette skaper uklarheter i akademiske institusjoners budsjetter, og gjør kontrollen vanskelig. For eksempel ved stykkprisfinansiering av studenter i universitets- og høgskolesystemet. Det er slik at tidspunktet for inntekter og samlede utgifter ofte ikke sammenfaller i tid. For eksempel blir studenter ved studieopptak bokført som utgift, mens inntekten i henhold til stykkprisfinansieringen kommer 2 år etter avlagt eksamen. Slik skapes det et tilsynelatende «underskudd». Synker så studenttallet i perioden (stryk og frafall) oppstår det derimot et reelt underskudd. Prisfastsettelsen per student er oftest en fiktiv størrelse. I offentlig sektor kan man ikke lene seg til en etterspørsel i markedet som informasjon om pris.

Forretningsorientert regnskapsførsel, ikke bare i akademia, har en rekke andre konsekvenser som rører ved den politiske og institusjonelle orden. En første konsekvens er at den presser samfunnet mot økt grad av privatisering og konkurranseutsetting, og konsentrasjon av aktivitet, mot fusjoner slik vi kjenner dem i høyere utdanning. Hva med utgifter til eiendommer; bygninger, tomter, innbo og teknisk utstyr – og infrastruktur. Skal de prises etter deres markedsverdi eller etter deres sosiale og samfunnsmessige verdi?

Regjeringen presser for tiden på med å la frittstående Statsbygg ta over bygg og annet. Verdifastsettingen synes å ha en tendens til å bli basert på kapitalverdiens og kontantstrømmens nåverdi, og tar ikke med endring over tid. Noen ganger blir aktiva priset for høyt i strategiske sektorer. Dette resulterer i at de tjenestene som blir produsert i offentlige forvaltningsbedrifter blir regnskapsmessig funnet ikke å være konkurransedyktige med tjenester produsert av private selskap. Derfor Statsbygg inn, men universitetene og høgskolene protesterer og viser til tap av autonomi og spesial kunnskap.

En siste konsekvens er at akademisk ansatte må nærmest være eksperter i regnskapsanalyse for å forstå den informasjonen som ligger i regnskapene til deres institusjon. Ja, selv garvede økonomer og ledere kan ha problemer med å følge med på endringer i aktiva, og periodisering av budsjettet som medfører at utgifter kan føres for ett år, mens resultatinntektene kan ventes et par tre år fram i tid. Hva skjer i mellomtiden med ansatte, studenttilgang og forskningsoppdrag?