Blåblå målstyring gir demokratisk underskudd og større byråkrati

Innen 2019 må alle statlige universiteter og høgskoler forplikte seg til å nå avtalte kvalitetsmål. Avtalene er et av verktøyene som Kunnskapsdepartementet tar opp med sentrale aktører i sektoren, meldte Khrono 15. januar. Kvalitetsmeldinga fra regjeringen passerte statsråd 27. januar. Her åpnes muligheten til å opprette praksisprofessorater, og at alle institusjoner skal innføre merittering for gode undervisere innen to år basert på oppnådde kvalitetsmål.

Les også: Utviklingsavtaler en nyskapning eller vanskapning?

Så langt har allerede fem universiteter og høgskoler inngått avtaler om hvilke kvalitetsmål de skal nå innen 2020. De fem er Universitetet i Oslo, NTNU i Trondheim, Universitetet i Stavanger, Høgskolen i Sørøst-Norge og Høgskolen i Østfold. For alle disse er de såkalte utviklingsavtalene en del av tildelingsbrevet om budsjett for 2017, som er departementets årlige styringsdokument. Ytterligere fem institusjoner skal føyes til listen i 2017: Nord universitet, UiT Norges arktiske universitet, Høgskulen på Vestlandet, Universitetet i Bergen og Høgskolen i Innlandet.

Innen 2019 skal alle de 21 statlige universitetene og høgskolene ha slike avtaler. Oppnåelse av kvalitetsmålene og utviklingsavtalene knyttes altså til budsjettildeling. Nås ikke målene til et universitet eller høgskole blir det budsjettkutt, antakelig på grunnlag av en teknisk behandlingsregel i departementet. Det motsatte vil skje ved måloppnåelse. Stortinget vil i så fall bli fratatt ansvaret på dette feltet. – Målstyring er på vei inn i universitets- og høgskolesektoren som for lengst er tilfelle i videregående og grunnskolen.

Målstyring innebærer et demokratisk underskudd og maktbruk. Det rammer særlig statlige og kommunale institusjoner. Aktiviteten i den enkelte institusjon følges opp med full overvåking og telling av de mange fragmenterte oppnådde resultatene som samlet viser vei mot de oppsatte målene. Dette er et sentralisert styringsverktøy. Det gjøres med indikatorer som er tenkt å angi resultater som viser vei mot mål. Slik kan resultater analyseres objektivt om de faktisk har eller ikke har medført oppnåelse av myndighetenes mål og pengebruk for institusjonen. Dette høres vel og bra ut.

Problemet er dette. Kvantitative resultater som antall, mengde, tidsbruk og pengebruk er lettest å måle og registrere, og føres opp i rapporteringer. Problemet er knyttet til det å måle kvalitet. Det opprettes derfor kvantitative indikatorer som skal gi uttrykk for kvaliteter som arbeidsmiljø, trygghet, nærhet, læring o.a. Disse registrerte målbare resultatene blir så rapportert til overordnet myndighet hvor de blir vurdert, evaluert og sammenliknet med hva som er oppnådd i tilsvarende institusjoner. Men alt kan ikke måles.

Med regjeringens omfattende målstyringspolitikk øker byråkratiet og flere ansatte i offentlig administrasjon kommer til.

Det legges altså opp til kontraktfestede mål og krav for den enkelte institusjon i universitets- og høgskole-sektoren. Disse mål og krav, som altså operasjonaliseres i form av indikatorer, skal fungere som bindende og delvis veiledende for de universitetsansatte lærerne. Videre må resultater i henhold til avtale og progresjon i læringen rapporteres inn til Kunnskapsdepartementet og et eksternt styre.

Videre vil det oppstå konkurranse som skaper vinnere og tapere, noe som vårt konkurransesamfunn vil hevde er sunt. Mer effektivitet og mer kvalitet på utdanningen. Men hva med fri kreativitet og forskningsbasert undervisning? Den kan vanskelig måles og bare studentene i auditoriet og under faglig veiledning kan gi den virkelige feedback.

Vår regjering er ideologisk blindet av målstyring som det den er av New Public Management (NPM) generelt, og dermed bestiller (departement) – utfører (universitetene og høgskolene) modellen. Modellen skal øke effektiviteten, produktiviteten og redusere presset på offentlige budsjetter deriblant kunnskapsbudsjettet. Men er dette realiteter, eller bare tom retorikk? 

En interessant studie av konsekvensene av denne styrings- og forvaltningsmodell, er gjort i Storbritannia av professorene Christopher Hood og Ruth Dixon, begge fra University of Oxford. Meget interessant er deres rapport fra studien (april 2015) under tittelen «A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government». I Storbritannia har New Public Management-reform og bestiller – utførermodellen, målstyring, dominert i de tretti årene studien dekker.

I dag sliter landet hardt med sin offentlige økonomi og et problematisk utdanningssystem. Konklusjonene i rapporten forklarer dette med klare og entydige konklusjoner. New Public Management (NPM) med sine styringsreformer har medført:

1) Betydelig høyere kostnader som belaster offentlige budsjetter som følge av gigantiske transaksjonskostnader og målstyring.

2) Mer klager fra institusjoner som produserer tjenestene og studenter flest som ikke får sin læring på en fri og tilfredsstillende måte.

3) Demokratisk underskudd. Økende mistillit mellom sentralforvaltningen og institusjoner rammer effektiviteten. Dette slår ut i mer spesifiserte avtaler fra myndighetenes side, mer regulering og målstyring.

4) Det har vokst fram et så omfattende og uoversiktlig kontroll- og reguleringsbyråkrati at det hemmer effektivitet og kreativitet.

Likevel følger vår blåblå regjering Storbritannias styringsprinsipper, og nå altså også i høyere utdanning. Og universitetene og høgskolene halter tilsynelatende uvitende etter.

• Flere meninger og debatt i Khrono: Debattsidene