Hvorfor administrasjonen bør reduseres

Rektors initiativ for å gjennomgå og effektivisere administrasjonen på Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA), i første omgang med bruk av eksterne konsulenter, har møtt en del skepsis og motstand. Det er det ingen grunn til. Tvert om bør fagforeningene og vi andre gi initiativet stående ovasjoner, før vi samler oss om det helt nødvendige, men ytterst krevende, arbeidet det er å redusere administrasjonskostnadene våre.

Før jeg begrunner det nærmere, tillat meg to små sidebemerkninger for å unngå misforståelser og lekepistolskyttergravskriger i kommentarfelt:

1. En god administrasjon er avgjørende for utviklingen av HiOA. En god saksbehandler er like sentral i organisasjonen som en god underviser, begge bør oppleve anerkjennelse for arbeidet sitt, fra ledere, kolleger og studenter. 
2. God husholdering med og prioritering av ressursene er en generell utfordring for alle deler av høyskolen, ikke bare støttefunksjonene, men også undervisning og forskning. 

Når det er sagt, er det likevel grunn til å anta at de samlede administrative kostnadene våre er for høye, de administrative ressursene til dels feilplasserte, og at det kontinuerlig er behov for systematisk effektiviseringsarbeid. Dette er det mange grunner til, jeg begrenser meg til fire: 

1. Fordi virksomheter av vår type generelt mangler insentiver for effektivisering og reduserte administrasjonskostnader, 
2. Fordi HiOA har gjennomgått organisatoriske endringer som tilsier at administrasjonskostnadene har økt, 
3. Det lille vi har av empirisk kunnskap tilsier det, og 
4. Det vi ikke gjør i dag, får vi svi for om fem år.

(Oddgeir Osland. Foto: Lene Sørøy Neverdal)

Svake insentiver og svakt innsyn fører til økt byråkrati

Til 1. Med «vår type virksomhet» mener jeg statlige virksomheter med svak konkurranseeksponering og sterkt stillingsvern. Men er ikke dette et reduksjonistisk blåruss-blikk på en akademisk institusjon? Nei, ikke i en diskusjon om administrasjonskostnader. Den diskusjonen handler om hvordan vi kanaliserer mest mulig ressurser til kjernevirksomheten, som utdanning og forskning, og til de aktiviteter som understøtter dette mest mulig effektivt. 

Det å være konkurranseutsatt har sine ulemper, og de fleste av oss er enige om at norsk utdanningspolitikk bør fremme akademiske institusjoner som er statlig eid, med begrenset konkurranseeksponering og stor grad av autonomi. Men det å være konkurranseutsatt har også sine fordeler, som sterke insentiver for kontinuerlig vurdering av kostnadsbruk og omstilling. Dette preger ikke bare tenkningen til lederne, men også ansatte og fagforeningsrepresentanter. Som tidligere oppdragsforsker teller jeg automatisk kostnader når jeg går inn i et møterom: 20 personer i 3 timer tilsvarer 1, 5 ukesverk (som kunne vært benyttet til å gjøre analyser eller skrive artikler), eller kostnader for 80 -100 000 kroner (som i prinsippet kan ha bedre alternativ anvendelse). Som fagforeningsrepresentant var det også selvsagt at vi vurderte hvordan økte kostnader ved lønnsøkning eller administrative tilsettinger slo ut på timepris og konkurranseevne. Fordi det handlet om medlemmenes langsiktige interesser. 

HiOA har selvsagt indirekte insentiver for effektiv administrativ ressursbruk, vi får tildelt 2 milliarder årlig, og er vi fornuftige så bruker vi disse effektivt. Men vi er ikke Rema 1000, der det å tape markedsandeler slår direkte inn på bunnlinje og arbeidsplasser. Og like viktig, vi har tradisjoner for rammetildeling som gjør det rasjonelt for hver enkelt leder å tenke maksimering av egne budsjetter heller enn helheten, og som gjør det vanskelig å omdisponere ressurser. IKT-endringer, for eksempel, medfører ressursbesparinger på noen områder og økte kostnader på andre, men kostnadsfordelingen følger sjelden de organisatoriske og budsjettmessige grensene. Da er millionerkronersspørsmålet hvordan en kan omfordele tilsvarende og/eller kanalisere de frigjorte ressursene til de viktigste oppgavene for organisasjonen.

For store deler av undervisnings- og forskningsvirksomheten har vi et grovt bilde av forholdet mellom ressursinnsats og hva vi får igjen, som antallet og kvaliteten på uteksaminerte studenter og publikasjoner. Slike produktivitetstall kan sammenlignes på tvers av enheter, og gir oss noe (men slett ikke nok!) av kunnskapsgrunnlaget& vi trenger for en langsiktig plan for ressursbruken (som hvor vi skal opprette nye stillinger og hvor vi skal fase dem ut). Produktivitetstall eller –vurderinger er imidlertid fraværende eller ytterst vanskelige når en skal vurdere fellesadministrasjonen eller skjæringsfeltet fellesadministrasjon/fakultetene. Det betyr også at slike enheter og deres ledelse i utgangspunktet har et systematisk informasjonsovertak og –filter overfor de som bevilger ressursene, og overfor andre utenforstående.

Moralen er: ikke-konkurranseutsatte virksomheter av vår type trenger kontinuerlig oppmerksomhet mot administrative kostnader og ressursfordeling, nettopp fordi vi har svake (kortsiktige) insentiver og innsynsmekanismer. 

Fusjoner + management = kostnadsvekst på kort sikt

Det er to trekk ved utviklingen ved HiOA de siste fire-fem årene som en kan anta har medført økte administrasjonskostnader. Det ene er at HiOA har gjennomgått flere fusjoner og organisasjonsendringer, der den viktigste er fusjonen mellom HiO og HiAk i 2011. Normalt vil fusjoner i statlig sektor føre til økte administrasjonskostnaderpå kort sikt, til tross for en langsiktig begrunnelse i synergier og stordriftsfordeler. En viktig årsak til dette er et sterktstillingsvern, oppsigelser skjer så å si aldri, og definitivt ikke ved omorganiseringer. En annen viktig årsak er at fusjoner og omorganisering ofte medfører oppbygging av nye funksjoner,til dels dobbeltfunksjoner. 

Det andre utviklingstrekket ved vår høyskole, som deles med mange andre, er forskyvningen i administrativ tenkning og rolleforståelse: Tradisjonelt har administrasjonen hatt forvaltningsoppgaver som sin primærfunksjon, der administrasjonen fungerer som saksbehandler for det faglige systemet og studentene, og budsjett- og organisasjonsendringer skjer med små skritt. Det nye er en sterkere vekt på management-administrasjon, dvs administrative funksjoner som driver med mål- og resultatstyring, myndighetskontakt/lobbyisme, omdømmearbeid og kvalitetsutvikling. Grepet er styrkede administrative funksjoner på strategisk nivå i fellesadministrasjonen, begrunnelsen er at det fører til høyere kvalitet, økt effektivisering og bedre omdømme. 

Fusjoner og management-administrasjon har potensielle fordeler og ulemper. De samlede langsiktige virkningene for oss gjenstår å se – og å gjøre noe med. Poenget i denne sammenhengen er at administrativ kostnadsvekst på kort sikt, må kvitteres ut med effektivisering på lengre sikt. Og at detkrever tid og konsentrasjon å nedbemanne og omstille deler av virksomheten i en organisasjon med en så sterk tradisjon for sterkt stillingsvern, strengt definerte stillingsfunksjoner ogsvak ressursomfordeling på tvers av enheter. 

Kunnskapsmangel er et svakt grunnlag for selvtilfredshet

Vi mangler systematiske og gode analyser av administrasjonskostnader og effektiviseringspotensial ved HiOA. Vi har noen data: DBH-tall har lenge vist at HiOA (og tidligere HiO og HiAk)  over ti år har hatt lave forholdstall undervisnings- og forskningsstillinger (UF-ansatte)/administrativ ansatte, sammenlignet med sektoren for øvrig. (Med den nye beregningsmåten er forholdstallet 2,0, se KD Tilstandsrapport for høyere utdanning.  2016, vedlegg s 101). Rambølls analyse for HiOA dokumenterer effektiviseringspotensial, og da har de ikke engang begynt å se på et så viktig og omfattende område som studieadministrasjonen. 

Så kommer det ofte umiddelbare innvendinger mot slike analyser. En innvending er: «Her hos oss er vi veldig effektive, vi kjenner oss ikke igjen». Vel, vi kan være effektive i hver vår enhet og funksjon, men likevel samlet ha stort effektiviseringspotensial. En annen innvending er at skillet mellom administrasjon og UF-stillinger er kunstig og utdatert, en tredje er at selve skillelinjene og dermed kodinger er usikker. Av og til opptrer disse innvendingene i kombinasjon, som da direktør Lars Egeland ved en tilsvarende diskusjon i 2014, foreslo å «redusere byråkratiet i HiOA» ved å (om) «regne Læringssenter og bibliotek som den faglige tjenesten vi er». 

Men usikre data og vanskelige grenseoppganger bør være et argument for å forbedre kunnskapsgrunnlaget, heller enn å vende ryggen til den ineffektiviseringsdynamikken som følger av å ikke ha et bevisst blikk på administrasjonskostnader.

Look to Denmark

Organisasjonsutvikling handler om å tenke i årtier framover. Mange av dem vi ansetter i fast stilling i dag, er her om 30 år, og de stillingskategorier vi opererer med nå legger føringer i årrekker. Da bør vi gjøre gode tilsettinger i dag, men også skape fleksibilitet for framtiden. Produktivitetskommisjonens analyse har nok mange svakheter, men få eller ingen har utfordret den overordnede diagnosen deres om at en ekspanderende offentlig sektor om få år vil komme under sterkt press i møtet med reduserte offentlige inntekter. 

Da kommer også høyere utdanning under press, og vi kan være i samme situasjon som danskene, der nedskjæringer rammer alle typer stillinger, herunder de administrative. Endringen slår inn brått for dem som rammes av oppsigelser, og for ledere og organisasjoner som må handle raskt, og dermed ofte lite gjennomtenkt. 

Reiser en utenfor Norges grenser, ser en tydelig hvor privilegert vår økonomiske situasjon er - også for bevilgninger til høyere utdanning og forskning. HiOA kan utnytte denne privilegerte situasjonen, der alle i fast stilling har stor jobbsikkerhet, med bevisst, langsiktig omstilling og effektivisering. Vi kan foreta beslutninger i dag som gjør oss forberedt på de trangere tidene som kommer om noen år. 

Hva nå? Fagforeningenes besøkstid

For HiOAs bør det bety: 

1. Klare målsettinger for reduksjon i administrative stillinger. Inntil en har fått oversikt over situasjonen (se pkt 2), bør det ikke opprettes en ny administrativ stilling uten at en annen er inndratt. Dette er trolig nødvendig, men neppe tilstrekkelig for å presse fram ressursvridning på tvers av enheter. Det bør følges opp med konkrete mål og indikatorer for reduserte administrasjonskostnader, for eksempel at vi skal komme på nasjonalt gjennomsnitt forholdet uf/adm ansatte. 
2. En god analyse av effektiviseringspotensial med tilhørende omstillingsmålsettinger for deler av virksomheten. Trolig er noen av våre støttefunksjoner (som studieadministrasjon, bibliotek, økonomi, IKT, samfunnskontakt, forskningsadministrasjon) for ressurskrevende, andre har for lite, samtidig som det er både ressursbehov og –sløsing innen hvert av disse funksjonsområdene. Trolig er funksjonsfordelingen mellom sentraladministrasjonen og fakultet og sentra på noen områder god, på andre områder uhensiktsmessig. Ved slike analyser kan og bør en også benytte eksterne konsulenter. Som kunnskapsbedrift bør vi nok ofte bruke egne forskere til å utvikle kunnskapsgrunnlaget for virksomheten, men administrasjonskostnader, med så sterke interesser for status quo knyttet til seg, krever også et utenfrablikk.
3. En langsiktig og tydelig effektiviseringsprosess som gir stabilitet og trygghet for de ansatte, med sterk involvering av fagforeninger. Fagforeningene må nå kjenne sin besøkstid, sette medlemmenes langsiktige interesser i sentrum, og kombinere det å ivareta enkeltmedlemmers rettigheter og interesser i omstillingsprosesser, med en åpen holdning til at det er virksomhetsområder og stillingsfunksjoner som bør bygges ned.
4. En åpen og transparent prosess. Enkeltpersoners arbeidsoppgaver og funksjoner er selvsagt ikke et offentlig anliggende, men tilhører rommet for personalledelse med tilhørende partsrepresentasjon. Diskusjonen om langsiktige satsnings- og nedbyggingsområder derimot, hører til en slik åpen og transparent prosess. Og her bør diskusjonen preges av et godt kunnskapsgrunnlag og en realistisk grunnforståelse om at nedprioritering og nedbemanning på noen områder er avgjørende for å frigjøre ressurser til prioriterte områder og funksjoner. De beslutninger vi ikke tar, er likeavgjørende som de beslutninger vi tar.

Kilder: 

• Tilstandsrapporten 2016
• Rambølls rapport om HiOA

Oddgeir Osland har for tiden permisjon fra stillingen som senterleder på SPS, HiOA, og har et forskningsopphold ved Columbia University, New York.

(Portrettbildene av Osland er tatt av Lene Sørøy Neverdal)