Høgskolereformen 25 år 1994-2019. Intensjon og gjennomføring.

En viktig intensjon med høgskolereformen var å etablere institusjoner med en størrelse og robusthet som gjorde at de var kvalifiserte til å ta over oppgaver som departementet ville plassere eller delegere til høgskolene. Mange av de høgskolene som eksisterte før 1994, var for små til å kunne sikre nødvendig kompetanse i lederskap og administrasjon til å makte disse oppgavene. Med større institusjoner ville en ha ressurser nok til å ha en profesjonalisert administrasjon til å ta seg av oppgaver som ville komme, bl.a. som følge av en ny felles lov for universitets- og høgskolesektoren. Derved kunne en mer kvalifisert administrasjon overta administrative og faglig-administrative oppgaver som personalet i undervisnings- og forskerstillinger (UF-stillinger) og kombinerte faglig-administrative lederstillinger tidligere utførte. Både studenter og tilsatte kunne få bedre service og de tilsatte i undervisnings- og forskerstillinger kunne få frigjort arbeidstid til faglige oppgaver og FoU-arbeid.

Til å lede den faglige virksomheten ved høgskolene skulle det velges faglige ledere på alle nivåer. Dette var i samsvar med det en regnet med ville bli vedtatt i forbindelse med ny felles lov for universitet og høgskoler. Det var en kjent ordning ved distriktshøgskolene og enkelte andre høgskoler, men var ikke i samsvar med tradisjon og erfaringer ved mange høgskoler ellers. Valgt rektor ble styreleder og institusjonens leder utad. En administrerende direktør leder administrasjonen.

Det var planen at ansvar og oppgaver skulle overføres fra departementet til høgskolene noenlunde i samsvar med det som universitetene og de vitenskapelige høgskolene ivaretok etter ny felles universitetslov som var satt i verk for disse fra 1. januar 1990.

Gjennomføring av reformen. Departementet fastsatte 1. februar 1993 prinsipp og retningslinjer for utformingen av administrasjonsordningen ved de nye høgskolene. Det skulle utarbeides en organisasjonsskisse for hver enkelt høgskole etter funksjonsbehov. Det ble understreket som overordnet målsetting av høgskolene skulle framstå som integrerte og helhetlige institusjoner for å oppnå bedre samordning faglig og administrativt. Administrasjonen skulle utformes slik at den fremmet dette målet. De tilsatte skulle innplasseres i organisasjons- og bemanningsplanen i etterkant. Departementet skulle fastsette avdelingsinndeling og navn på høgskoler og avdelinger samt lokaliseringssted for fellesadministrasjonen ved de nye høgskolene.

Administrasjonen ble på ulike områder kontinuerlig bygd opp og utviklet. Her skjedde det store endringer i løpet av få år. Størst konsekvenser fikk utviklingen innen bruk av IKT-verktøy og etablering av felles IKT-systemer for ulike arbeidsområder. Det ble mer fokus på rettssikkerhet for studenter og tilsatte og nye fullmakter for institusjonene som følge av ny lov om universitet og høgskoler.

Det skjedde samtidig en økende byråkratisering i statsforvaltningen som høgskolene også måtte følge med på. Dette medførte betydelige utfordringer og forutsatte at det ble satt av tid og ressurser til oppgaver som alle statsinstitusjoner måtte følge opp, med bl.a. mer rapportering i henhold til nytt system med virksomhetsplanlegging.

Innenfor personalpolitikk og rekruttering, skjedde det en betydelig kompetanseutvikling. Dette gjaldt både ved heving av kompetansen hos det faste personalet og høgre krav ved nyrekruttering. Tallet på tilsatte med professor- og førstestillingskompetanse økte betydelig og fortsatte å øke. I administrasjonen ble det for de aller fleste stillingene krav om en eller annen form for spesialkompetanse på høgre nivå for tilsetting.

Det ble dessuten en konsolidering av faglig og administrativ virksomhet og forskning og utvikling (FoU) som la godt grunnlag for videre vekst.

Departementet foretok selv de formelle tilsettingene av høgskoledirektører og de sentrale lederstillingene med systemansvar for økonomi-, personal- og studiefeltene.

Valgreglement ble fastsatt 8. mars 1994, brev om styresammensetting og styreoppnevning ble sendt ut 16. mars 1994. Det ble ellers sendt ut en rekke brev med retningslinjer for virksomheten i de nye høgskolene og om overgangsordninger. Reglement og regelverk var tilpasset forslaget til ny lov. Loven ble vedtatt våren 1995 i samsvar med forslaget og det ble derfor ikke nødvendig med særlige endringer i regelverket for høgskolene da loven trådte i kraft fra 1. januar 1996.

Høgskolereformen ble satt i verk på en rimelig god og effektiv måte. Ved de nye høgskolene var det en gjennomgående positiv holdning til nyordningen og mange tok krafttak for å finne overgangsløsninger og få virksomhetene til å fungere

Den detaljerte måten departementet styrte gjennomføringen av høgskolereformen på, står i sterk kontrast til de fullmaktene styrene ved de nyetablerte institusjonene fikk etter reformen og felles lov om universitet og høgskoler. Dette var nødvendig for å få gjennomført reformen, og var akseptert som en vanlig praksis i tiden før 1994.

Høsten 1994 ble det nødvendig å finne midlertidige løsninger på mange praktiske og administrative forhold. På tross av en del uklarheter den første tiden, ble studentene tatt imot på en god måte i august. Den vanlige student merket nok ikke så mye til den nye organiseringen. Det var en positiv holdning fra alle, bl.a. mange tidligere ledere som skulle over i andre funksjoner og som tok lederansvar for en periode.

Økonomiproblemer. Høgskolereformen falt i tid sammen med en sterk økning i antallet nye studieplasser og ekstrabevilgninger til disse. Studieplassene kom særlig høgskolestudier med god rekruttering til gode. Det ble nye midler til økt antall stillinger og ekstra lokaler, en situasjon som var mye fokusert i årene fram mot 1994. Samtidig ble det fra budsjettåret 1993 gjennomført et såkalt effektiviseringskutt på budsjettet til universitet og høgskoler. Dette kunne nok være akseptabelt for ett år, men det viste seg at det kom til å fortsette.

I budsjettproposisjonen for budsjettåret 1994 ble det gitt klart uttrykk for at det «blir ei effektivisering ved stordriftsfordelar i undervisning og administrasjon» som gir seg «utslag i lågare driftskostnader per student.» Det ble også pekt på behov for mer effektiv bruk av lokalene for å redusere arealbehovet.

Det ble både protester og resolusjoner til Stortinget, men protestene hadde tydeligvis ikke så stor kraft. Budsjettforslaget for 1994 ble vedtatt i Stortinget.

Statsbudsjettet for 1995 ble lagt fram i oktober 1994, et par måneder etter at de nye høgskolene var etablert. Det tok ikke lang tid å finne ut at det ville bli et nytt kutt i driftskostnadene og at kuttene samlet sett over tre år ville gjøre det nødvendig med drastiske tiltak med bemanningsreduksjoner.

Ved Høgskolen i Oslo ble det protestaksjoner og en politisk demonstrasjon 3. november 1994 med stor deltakelse. Rektor ledet arbeidet mot politikere og presse. Reaksjonene ved storparten av de øvrige høgskolene og universitetene var de samme og støttet opp under de beskrivelsene av krise som ble gitt.

Høgskolene gikk sammen om å utarbeide analyser og argumentasjon for ekstra bevilgninger og oppnådde en ekstrabevilgning for 1995 med 85 millioner kroner ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett i juni 1995. Dette var bare en engangsbevilgning, som likevel var til god hjelp i omstillingsarbeidet. Omstillingsarbeidet måtte gjennomføres og tallet på undervisnings- og forskerstillinger i forhold til studenttallet måtte reduseres med 5-10 % fra 1996. Det fulgte et vanskelig omstillingsarbeid, spesielt ved de rammeplanstyrte utdanningene. Høgskolene fulgte i fellesskap nøye med i hvordan budsjettsituasjonen utviklet seg i påfølgende år. Men det var først med kvalitetsreformen og ny og mer påregnelig økonomimodell flere år seinere, at en kunne registrere en bedret økonomisk situasjon.

Les også:

Statsråd Gudmund Hernes kalte det en stille revolusjon. Rektor Steinar Stjernø marsjerte i budsjettprotest mot Stortinget.

Evaluering. Det ble gjort en omfattende evaluering av høgskolereformen i regi av Norges forskningsråd i løpet av perioden 1. april 1996 til 1. april 1999. Sluttrapporten fra mars 1999 pekte på at dette var «den største reformen i norsk høyere utdanning noensinne». Den omfattet om lag halvparten av det høgre utdanningssystemet i antall studenter og tilsatte.

Så vidt kort tid etter reformen var det ikke mulig å trekke fram klare vurderinger av den innhentede informasjonen. Det ble i sluttrapporten bl.a. pekt på at reformen var en organisatorisk og administrativ reform som for en stor del skyldtes «statens generelle krav til all offentlig forvaltning om økt kvalitet og profesjonalitet i administrativt arbeid, innføring av et stadig mer detaljert statlig regelverk, delegering av arbeidsoppgaver fra departementet til høgskoler, og innføring av valgte styringsorganer på institusjons- og avdelingsnivå med krav til omfattende saksforberedelse fra administrasjonens side». Det ble ellers konstatert at det var «liten tvil om at den økonomiske innstrammingen i høgskolesektoren har skapt problemer i gjennomføringen av reformen».

Alt i alt må en kunne si at høgskolereformen ble positivt mottatt ved høgskolene og det ble arbeidet mye for å skape felles identitet ved de nye høgskolene. Høgskolene ble langt mer synlige og fikk høgre status både nasjonalt og regionalt, bl.a. gjennom den nye felles loven for universitet og høgskoler. Institusjonsstrukturen festet seg og ble ikke rokket ved på mange år. Men det ble etter hvert behov for justeringer på ulike områder og bl.a. muligheter for institusjonene til å velge ulike ledelses- og styringsformer.