Utviklingsavtaler kan bli stor ståhei for ingenting

Kunnskapsdepartementet har varslet at det i Statsbudsjett for 2019 kan komme til å knytte penger til «utviklingsavtalene» som universiteter og høgskoler skal ha med departementet.

Departementet bør tenke seg godt om om dette er en god idé – og da kanskje først og fremst av hensyn til den som er kunnskapsminister om 3, 4 eller 5 år. For når avtaleperioden er ute må ministeren bestemme hvilke universiteter og høgskoler det er som har tilfredsstilt avtalen – og dermed skal få penger – og hvilke det er som ikke tilfredsstiller avtalen – og dermed ikke skal få penger. Det blir ikke lett! Sannsynligvis vil ministeren ende opp med å si at «alle får», og da kan man lure på hva som var poenget med å lage et slikt system.

Forslaget om utviklingsavtaler stammer fra «Hægeland-utvalget», som la fram en rapport om «Nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler» i januar 2015. Utvalget mente blant annet at den resultatbaserte delen i det eksisterende finansieringssystemet bidro til å gjøre institusjonene for like hverandre, mens de så på «differensiering av virksomheten ved universiteter og høgskoler og utvikling av institusjonsprofiler som et viktig grep for å nå målet om økt kvalitet, for å møte samfunnets behov på ulike områder, og som bidrag til at vi kan hevde oss internasjonalt i utdanning og forskning.»

For at finansieringssystemet skulle bidra til differensiering og kvalitet, anbefalte utvalget at det ble innført en avtalemekanisme som del av finansieringsmodellen for UH-sektoren: en utviklingsavtale mellom departementet og hver enkelt av de statlige universitetene og høgskolene. «Avtalen skal inneholde målsettinger for institusjonen, og knyttes til finansieringsmodellen gjennom at institusjonens måloppnåelse skal ha en finansiell konsekvens etter avtaletidens utløp (3-4 år).»

Andre forslag fra Hægelandutvalget er allerede fulgt opp (Bl.a. ny resultatindikator for antall kandidater), men nå er det altså kanskje tid for utviklingsavtaler med «finansielle konsekvenser».

Det er lite å si på at departementet vil inngå tettere formalisert dialog med institusjonene om deres mål, strategier og resultater – og gjerne at dialogen blir formulert i flerårige «utviklingsavtaler». Men forslaget om å knytte økonomisk belønning eller sanksjoner til avtalene, reiser et problem om troverdighet som hverken er presentert eller drøftet av Hægeland-utvalget.

Dersom økonomisk utbetaling knyttes til mål som et universitet kan påvirke, vil det ha et insentiv til å sette minst mulig ambisiøse mål for å maksimere sannsynligheten for å nå målene, og dermed få midlene. (Dette er også utvalget inne på). I forhandlingene mellom departement og institusjon, vil institusjonen ha et informasjonsovertak om hva som faktisk er mulig.

For at trusselen om økonomisk straff (det vil si inndratte midler eller ikke utbetalt belønning) skal virke som insentiv, må den være troverdig. Det er flere grunner til at det kan være vanskelig å få til:

· Utviklingsavtalene inneholder mange mål og målindikatorer (for eksempel inneholder NMBUs avtaleutkast 15 målindikatorer). Hvor mange av målene må være oppnådd for å få økonomisk belønning? Holder det at halvparten er oppnådd?

· I og med at målene i avtalene i sin natur er kvalitative, vil det være vanskelig å si entydig om de er oppnådd eller ikke. Det må i stor grad baseres på en skjønnsmessig vurdering, og vil dermed være vanskelig å begrunne. En ekstern komité kan hjelpe med begrunnelser, men departementet vil likevel måtte ta ansvar for den endelige beslutningen.

· Dersom et mål ikke er oppnådd, blir det også en diskusjon om målet egentlig var for ambisiøst, eller om manglende måloppnåelse egentlig skyldtes forhold utenfor institusjonens kontroll – og som den derfor ikke bør straffes for.

· Et forslag om å straffe for manglende måloppnåelse vil bli møtt med et motargument som blir vanskelig å imøtegå: Blir måloppnåelsen bedre av at institusjonen får mindre midler?

Summen av alle disse forholdene gjør at det blir svært vanskelig for kunnskapsministeren i 2022 å si til Universitet X at «beklager dere har bare oppfylt 10 av de 15 målene i utviklingsavtalen – dere får ikke de 20 millioner kroner dere ville fått hvis målene var nådd», mens hun sier til Høgskole Y at «dere har oppfylt 8 av 12 mål, så dere kan få penger». Det vil være sterkt press for at alle skal få, og svært vanskelig å plukke ut noen som ikke skal få, for å statuere eksempel og gjøre trusselen om tilbakeholdte penger troverdig. Men hvis alle får, blir hele ordningen stor ståhei for ingenting.

Finnes det forøvrig noe område i norsk offentlig forvaltning hvor en slik insentivordning har vært gjennomført med suksess?

En lignende tilnærming til utviklingsavtalenene ble prøvd i internasjonal utviklingsbistand på 1990-tallet. Verdensbanken ga såkalt «kondisjonell bistand»: Utviklingsland fikk budsjettstøtte mot at de forpliktet seg til å gjennomføre politiske reformer formulert som et sett med mål som skulle nåes for at ikke finansieringen skulle avsluttes. Erfaringen var at dette ikke fungerte, fordi trusselen om at Verdensbanken skulle inndra penger ikke var troverdig. Banken hadde få insentiv til å holde tilbake penger (jobben deres var tross alt å låne ut penger), og begge parter bidro til å late som om målene var oppnådd, selv når de ikke var det.

Dersom økonomien i utviklingsavtalene skal få institusjonene til å utvikle en egenart på tvers av de insentivene som ligger i den resultatbaserte finansieringen (for eksempel ved at det reduserer antall studenter), må den være stor. Men jo større denne finansieringen er i forhold til det totale budsjettet, jo viktigere blir motforestillingen om kostnader ved økt uforutsigbarhet, jo større blir transaksjonskostnader ved gjennomføringen, og jo mindre troverdig blir ordningen.

Forslaget fra Hægeland-utvalget er ment som et svar på kritikken vi ofte hører om at den resultatbaserte finansieringen belønner kvantitet på bekostning av kvalitet. Særlig har publikasjonspoengene vært kritisert for dette. Men belønningen for publiseringspoeng utgjør jo bare en veldig liten del av institusjonenes samlede budsjett, og er differensiert (riktignok svakt) etter kvalitet.

Selv om de resultatbaserte indikatorene er kvantitative, er det ikke slik at universiteter og høgskoler ikke har økonomiske insentiver til å levere kvalitet i forskning og utdanning. Uttelling på de kvantitative indikatorene avhenger – i alle fall et stykke på vei – av at institusjonen lykkes i konkurranser hvor kvalitet har betydning for utfallet:

· Institusjonene konkurrerer om forskningsmidler. De som tildeler slike midler legger vekt på forskernes tidligere forskning – også kvaliteten av denne.

· Universitetene konkurrerer om de beste studentene. For å lykkes i den konkurransen må universitetene tilby best mulig utdanning.

· Universitetene konkurrerer om de beste ansatte. De «beste» ansatte har en tendens til å søke seg til de institusjonene som framstår som de faglig beste.

· De enkelte forskere og undervisere har insentiv til å levere kvalitativ god forskning og utdanning. Kvaliteten har betydning for både opprykksmuligheter og anseelse. Det er heldigvis de færreste bedømmelseskomiteer som bare teller publiseringspoeng ved opprykkssøknader.