Når staten er uenig med seg selv

Hvor langt kan staten gå i å være uenig med seg selv? Når styrkes demokratiet, og når hemmes nødvendig tillit og forsinkes gode prosesser?

Forskningsrådet har måttet tåle kritikk for å ha gitt alle statsråder terningkast utfra hvor godt de har ivaretatt rollen sin som forskningsminister for sitt departements sektor og ansvarsområde. Det såkalte sektorprinsippet fortjener mer oppmerksomhet og en egen debatt, men debatten i etterkant har handlet mest om hvor uavhengig Forskningsrådet kan være.

Mange, ikke minst stemmer i autonomiens og frihetens høyborg, akademia, mener at Forskningsrådet som forvaltningsorgan eller direktorat ikke kan komme med vurderinger av sine overordnede departementer. Det er et forståelig synspunkt. Det samsvarer også med eksterne vurderinger av det norske forsknings- og innovasjonssystemet, som ofte peker på at det er krevende å gi råd oppover, og omtaler Forskningsrådet som en «policy advisor from below». OECD har derfor i sin ferske evaluering av det norske forsknings- og innovasjonssystemet pekt på faren med at vi i Norge har et system for råd til politikkutformingen som alltid søker konsensus. De er redd dette blir for konserverende, og etterlyser mer nytenkning, eksperimentering og disrupsjon.

Forskningsrådet er organisert som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter og med eget styre, i likhet med universiteter og høgskoler og flere forskningsinstitutter.

Vi har to overordnede roller.

• Den ene er å iverksette og følge opp regjeringens og Stortingets forsknings- og innovasjonspolitikk. I klartekst betyr det å investere regjeringens penger i forskningsprosjekter slik at de beste prosjektene kan levere gode forskningsresultater tilbake til samfunnet.
• Den andre rollen er å gi myndighetene og politikerne råd som kan være grunnlag for utforming av forsknings- og innovasjonspolitikken. Vi kan sies på en gang å være både avhengige og uavhengige av myndighetene. Men er det mulig? Vår uavhengige rolle som rådgiver er i alle fall ikke allment sett og anerkjent i forsknings-Norge.

Hvor nært skal det være? var tittelen på en norsk offentlig utredning i 1999 om tilknytningsformer for offentlige sykehus. Spørsmålet om hvor nært myndighetene en faglig statlig organisasjon bør være, er velkjent; en organisasjon som på den ene siden skal være faglig uavhengig og stå fritt i arbeidsform og på den andre siden har et klart samfunnsoppdrag og ansvar for å levere i tråd med myndighetenes behov.

Spørsmålet om hvor nært det skal være, var også sentralt da jeg ledet arbeidet med å opprette Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten i 2003. Den gangen ble det løst gjennom å legge senteret i tredje forvaltningsnivå med avstand fra departementet og med vedtekter som sikret at det ikke kunne instrueres i faglige spørsmål.

Det var også en problemstilling i min tid som smitteverndirektør ved Folkehelseinstituttet, hvor vi både hadde viktige forvaltningsoppdrag, og samtidig var et uavhengig forskningsinstitutt som sto fritt i metodevalg og hadde rett til å offentliggjøre resultater og til å uttale oss. Det er også relevant for flere andre statlige forskningsinstitutter som er organisert som forvaltningsorganer. Eksempler er Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) og Veterinærinstituttet som begge arbeider tett med relevante departementer, og som samtidig har en uavhengig stilling som fag- og forskningsmiljø.

Alle disse institusjonene er både avhengige og uavhengige, både styrte og autonome på en gang. Det er også slik at kvaliteten og legitimiteten til den delen av oppdraget som handler om å levere i henhold til samfunnets behov, er helt avhengig av at rådgivningen, fagligheten og forskningen både er og oppfattes å være uavhengig. Et viktig spørsmål er dermed hvordan den faglige uavhengigheten sikres formelt. Her kan alle disse institusjonene vise til vedtekter, instrukser eller styringsform. Men er det nok?

Kritiske røster vil alltid kunne så tvil. Ja, vi skjønner formalitetene, men dere får jo største delen av budsjettet fra departementene. Er dere virkelig uavhengige, eller får dere styringssignaler på bakrommet? Et nærliggende oppfølgingsspørsmål er dermed hvordan uavhengighet synliggjøres. Det kan ofte være vanskelig. Gode uavhengige råd og vurderinger vil jo ofte skape enighet og en felles posisjon. Det er derfor først når det oppstår uenighet at uavhengigheten synliggjøres.

Åpenhet og offentlig debatt er derfor viktig og helt nødvendig for å verne om uavhengigheten. På Kunnskapssenteret startet vi å offentliggjøre tall om forskjeller i overlevelse etter sykehusinnleggelse. Dette kunne utfordre både helsedirektør og helseminister, som var ansvarlige for god og likeverdig kvalitet i helsetjenesten. Ved Folkehelseinstituttet kunne vi ha andre vurderinger enn helsemyndighetene av nytten av tiltak knyttet til å screene innreisende i forbindelse med utbrudd og epidemier, og ved instituttet var det også en klar rett for enkeltforskere å kunne gå inn i debatter om både røykelov og snus med vurderinger som sto imot departementets.

Forskningsrådet er, og skal være, en tydelig forsknings- og innovasjonspolitisk rådgiver. Da må vi skape debatt, og vi må tåle debatt – og kritikk. Vi må kunne utfordre systemet, både departementene og de institusjonene som er aktørene i forsknings- og innovasjonssystemet: universiteter og høgskoler, forskningsinstitutter, private bedrifter og offentlige tjenesteleverandører.

Men å utfordre er ikke et mål i seg selv. Det er et virkemiddel for å utvikle og forbedre systemet som helhet. Forskningsrådet er samtidig en del av systemet, og vi må spille den rollen konstruktivt og godt. Vi er altså både avhengige og uavhengige på en gang.

(En noe kortere versjon av denne kronikken er også publisert i Aftenposten). 

Les også: 

• Røttingen kaster terning over statsråders innsats
• Kritiserer terningkastene til Norges forskningsråd