Høringen om åpen tilgang til forskning var ingen utredning

Hans Petter Graver påpeker at endringene som følger av Plan S er som forskrift å regne og dermed kreves det en utredning og høring. Uten dette vil implementering av Plan S stride imot forvaltningsloven. Men Forskningsrådets direktør John-Are Røttingen flere ganger påstått at det har vært en tilstrekkelig høring, med henvisning til høringen om nasjonale retningslinjer for åpen tilgang i 2016 (Forskerforum og nå sist i Morgenbladet). Arbeidsgruppen som utformet forslaget hadde imidlertid et snevert mandat, begrenset til nasjonale retningslinjer (vedtatt i 2017). Denne høringen kan derfor ikke sies å omfatte de nye forskriftene som følger av Plan S.

Røttingen har henvist til en 35 siders lang rapport som ble skrevet i forbindelse med høringen og mener tydeligvis at dette likevel er tilstrekkelig utredning også for Plan S. Røttingen var selv medlem av arbeidsgruppen som skrev rapporten. Når en slik rapport foreligger kan det derfor tenkes at saken dermed likevel er tilstrekkelig belyst selv om det formelt sett var i en annen sammenheng. En nærmere vurdering innholdet i denne rapporten er derfor på sin plass.

Jeg vil her vise at innholdet i den rapporten er godt under minimumskravet til hva som kan kalles en utredning. Kravet om at det gjøres en skikkelig konsekvensutredning med påfølgende høring er derfor rimelig og i tråd med både sunn fornuft, gjeldende utredningsinstruks og forvaltningsloven.

Er rapporten en utredning?

Rapporten inneholder tre deler:

1) De foreslåtte mål og retningslinjer.

2) Tiltak og forutsetninger.

3) Bakgrunn og drøfting.

De to første dekker helt konkret de nasjonale retningslinjene som altså ble vedtatt i 2017. Det som sies å være en utredning må da være rapportens tredje del.

Når man er uenige i om rapporten er en utredning eller ikke kan det være grunnet i at man er uenig i hva som skal til for å være en utredning. Men i denne sammenhengen er dette ikke opp til den enkelte å mene hva man vil om. Utredningsinstruksen skal følges ved utredning av statlige tiltak. I tillegg skal det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse i de tilfeller tiltak har vesentlige virkninger. Utredningsinstruksen angir et minimumskrav for utredninger ved å angi seks konkrete spørsmål som skal besvares. Blant disse er å redegjøre for hva som er problemet som skal løses, redegjøre for relevante tiltak, hva som er de positive og negative virkningene av tiltakene, og hvem som blir berørt. Den samfunnsøkonomiske analysen skal følge føringene gitt i rundskriv fra Finansdepartementet.

Arbeidsgruppens rapport tematiserer riktignok en rekke relevante punkter i tilknytning til åpen tilgang. Dette er temaer som CC-BY lisensiering, ulike typer «open access» (OA), samfunnsnytte og global solidaritet, priser på tidsskrifter, publiseringsutgifter ved OA, den norske publiseringsindikatoren, NSDs rolle, evaluering av forskning, internasjonal koordinering, vitensarkiver og tekniske løsninger, delingstjenester som f.eks. ResearchGate, forfatterrettigheter, og betydningen av norske humsam tidsskrifter. Flere av disse momentene er i retning av det som ligger inne i Plan S, men er ikke en del av selve vedtaket.

Rapporten dekker altså mange viktige og relevante temaer, men å nevne noen temaer er ikke det samme som en utredning. Problemet er at knappest noen av disse temaene er tilfredsstillende drøftet. De relevante tiltak som nevnes er begrenset til de tiltak som utvalget selv anbefaler og alternative løsninger drøftes ikke. Det er heller ingen reell diskusjon av positive og negative virkninger av tiltakene. Når det gjelder hvem som blir berørt er ikke konsekvenser for forskerne, fagmiljøene eller kvalitetssikringssystemer knappest nevnt. Det er altså ingen drøftingsdel der ulike løsninger vurderes mot hverandre.

Eksempler på utilstrekkelig utredning

Man kunne gått gjennom rapporten punkt for punkt og påpekt store svakheter i så godt som hvert eneste underkapittel, men noen eksempler får holde her.

Den mest påfallende mangelen i rapporten er at det ikke er en tydelig redegjørelse av problemet og hva man vil oppnå. Det er vanskelig å se noe annet enn at manglende åpen tilgang i seg selv er problemet og det man vil oppnå er åpen tilgang. Det er i så fall i høyden et prinsipielt standpunkt, men kan ikke kalles en problembeskrivelse. Dessuten burde også prinsipper kunne redegjøres bedre for.

En mer seriøs problembeskrivelse burde redegjort for i hvilken grad forskningsresultater faktisk er tilgjengelige i dag og på hvilken måte, i tillegg til en oversikt over utviklingen over tid. Det vises til at 16% av artiklene er åpent tilgjengelige via CRIStin i 2015, men sies ingenting om annen tilgang via f.eks. pre-print servere og post-print servere (f.eks. arXiv.com, osf.io, repec.com), og hvordan bruk av slike varierer mellom fagfelt. Hvorvidt registrering av OA i CRIStin er et godt mål sies det ikke noe om. Det er også verd å merke seg at de nåværende retningslinjene burde medføre åpen tilgang til så godt som alle forskningsresultater i CRIStin, men hvorvidt dette burde være målsettingen er for øvrig heller ikke opplagt. Det kunne også tenkes at annen form for formidling eller kunnskapsoppsummeringer kunne dekket behovene. Dette diskuteres heller ikke i rapporten.

Det nevnes et par steder at noen få forlag har en alt for dominerende rolle. Det er ikke redegjort for hvor store markedsandeler disse forlagene faktisk har, hvor mange tidsskrifter det er snakk om, og i hvilken grad denne dominansen varierer med fagfelt. At markedet domineres av noen få forlag gir liten konkurranse på pris og dermed økte kostnader. De eneste tallene på økte kostnader er hentet fra USA. Det presenteres ingen tall for Norge selv om det jo er norsk kostnadsutvikling som burde være det sentrale punktet. Det er derfor litt uklart om utgiftene egentlig er et problem i norsk sammenheng og om økonomiske besparelser er en målsetting. Det er ingen grunn til å tvile på at summene er høye, men det er altså ikke redegjort for i denne rapporten. Om det finnes alternative måter å redusere kostnadene på er altså heller ikke nevnt.

I ulike debatter i ettertid har det blitt hevdet at stor prisøkning skyldes dels økt volum av tidsskrifter og hvordan prisstrukturen er. Noen nærmere redegjørelse for slike momenter ville vært nærliggende å ha med i en utredning, men er heller ikke en del av rapporten. Kostnadsnivå ved å kjøpe tilgang til enkeltartikler for de som ikke har abonnement er for øvrig heller ikke nevnt.

Et annet eksempel er at høringsnotatet mangler en nærmere diskusjon av ulike finansieringsmodellers fordeler og ulemper f.eks. når det gjelder kvalitetssikring. En vanlig kritikk er at kommersielle utgivere basert på publiseringsavgift har en direkte økonomisk interesse av å prioritere volum fremfor kvalitetssikring. At dette f.eks. kan gå ut over tillitten til forskning er ikke drøftet. Dette på tross av at enkelte OA forlag som kan se ut som at prioriterer volum (f.eks. Frontiers og F1000) praktiserer meget spesielle former for fagfellevurderinger som må sies å være kontroversielle.

Et tredje eksempel er at høringsnotatet hevder at CC-BY lisens er å foretrekke. Det gis imidlertid ingen forklaring av hva CC-BY innebærer. Ingen dilemmaer eller motstridende interesser er nevnt. I hvilken grad slike lisenser er like godt egnet for alle fagfelt er heller ikke nevnt. For de av oss som ikke vet helt hva CC er, gir dette avsnittet generelt liten informasjon.

Et fjerde eksempel er at høringsnotatet påstår at åpen tilgang til forskning kan spare næringslivet for minst 540 millioner kroner i året. Dette er vel det nærmeste man kommer en samfunnsøkonomisk analyse i rapporten. Beløpet er hentet fra en Dansk studie og gjengis helt uten forbehold. Den danske studien er derimot helt tydelig på at datagrunnlaget er lite, ikke representativt og ikke kan brukes til å si noe om bedrifter generelt. At de likevel regner ut et overslag er slik sett pussig. Selve regnestykket er nemlig basert på så løse antakelser at det er bare hårfint bedre enn å ta et tall ut av løse luften. Kort sagt har et ikke-representativt utvalg på 67 personer svart på hvor lang tid de brukte på å få tilgang til forskningsresultater sist. Gjennomsnittet var 51 minutter, men varierte fra 2 minutter til 5 timer. (Å bruke 5 timer på dette vil nok mange si heller reflekterer andre kompetanseutfordringer som f.eks. mangel på innsikt i søkefunksjoner og epostsystemer). I snitt oppga respondentene at de hadde problemer med tilgang til artikler 17 ganger i året (et tall som for øvrig inkluderte OA-artikler). Andel R&D-ansatte i danske bedrifter er anslått til å være 29 785 personer med gjennomsnittlig timekostnad på 1 079 DKR. Kostnaden er dermed antall ansatte x timepris x antall artikler. Av uante grunner hadde de rundet av fra 51 minutter til 1 time, og da blir summen altså 540 millioner. Å kalle dette en samfunnsøkonomisk analyse må sies å være en overdrivelse, og det er lite betryggende at arbeidsgruppen refererer tallet uten reservasjoner. At det ikke finnes bedre kostnadsoverslag virker usannsynlig.

Et siste eksempel er at høringsnotatet redegjør kort for forskjellen mellom såkalt grønn, gull og hybrid OA. Arbeidsgruppen mener at gull OA er å foretrekke og at andre former bør være overgangsordninger. I dette avsnittet foreligger det ingen drøfting av fordeler og ulemper utover at det henvises til kapittelet om finansiering der dette heller ikke drøftes videre. Det er også verd å merke seg at det som gjerne kalles diamant open access overhodet ikke er nevnt. Ulike OA-forretningsmodeller og hvordan det kan tenkes å ha konsekvenser for innholdet er heller ikke nevnt med et ord.

Andre slående mangler ved rapporten

I det ovenstående har jeg tatt for meg temaer som rapporten faktisk tematiserer, men som er slett drøftet. Det er i tillegg mange spørsmål som rapporten ikke nevner med et ord. Her kommer noen eksempler som jeg synes ville vært nærliggende å ha med i en utredning om dette temaet.

Det er påfallende at det ikke er redegjort for totalkostnader for et system basert på forfatterbetaling. Dagens faktiske kostnader til open access er ikke nevnt. Derimot er det angitt noen vanlige priser per artikkel. Det er mulig de prisene som oppgis stemte i 2016, men dagens priser for flere tidsskrifter som utgis av relativt store OA-forlag som Plos og Frontiers har betydelig høyere priser enn det som angis i rapporten. Hvis dette innebærer at prisøkning i enkelte store OA-tidsskrifter over noen få år er i størrelsesorden 20%, så burde nok prisutvikling for publiseringsgebyrene også før 2016 vært tildelt noe plass.

Det er heller ingen form for analyse av hvordan publiseringsmarkedet fungerer. Priser på publiseringsavgifter er altså nevnt, men hvordan prisene påvirkes hvis betalingsvilligheten går betydelig opp er ikke nevnt. Her ville det vært naturlig å si noe om prisdannelse som funksjon av tilbud og etterspørsel. Gitt at mange OA-forlag er kommersielle er det rimelig å tenke seg økt betalingsvillighet vil kunne medføre prisøkninger. Profittmarginer i det kommersielle OA-markedet er forøvrig ikke nevnt med et ord. Når slike momenter ikke engang er nevnt er det heller ikke en seriøs vurdering av fremtidige eventuelle samfunnsbesparelser ved overgang til open access.

Selv om forlagenes dominans er nevnt i rapporten er det ikke diskutert hvordan dette eventuelt vil kunne endres ved overgang til OA. De største nåværende forlag har allerede publiseringsplattformer og er klare til å satse videre i OA-markedet. Det er neppe noen tvil om at å utvikle og drifte IT-plattformer sjeldent er billig, men det skalerer ofte veldig bra. De samme forlagene som dominerer markedet i dag har derfor en fordel i markedet, men fortsatt markedsdominans er ikke nevnt i rapporten. At disse forlagene også satser i OA markedet bekreftes ved at Elsevier nevner «expansion of author-pays journals» som en strategisk prioritering i sin årsrapport fra 2017.

Plan S er definitivt ikke utredet

En uttømmende liste over rapportens mangler vurdert som en utredning er det ikke plass til her. Oppsummert er problembeskrivelsen mangelfull og udokumentert, diskusjon av alternative tiltak er fraværende, og heller ikke konsekvensene for samfunnet og berørte parter er tilfredsstillende redegjort for. Høringsnotatet fyller slik sett ikke minstekravet til å være en utredning i det hele tatt, og inneholder ingenting i nærheten av en samfunnsøkonomisk analyse.

I debatten om Plan S har det blitt luftet sterk kritikk og en lang rekke bekymringer. Hvis det hadde ligget en god utredning til grunn burde mye av kritikken kunne besvares ved å henvise til avveininger i høringsnotatet. Når Røttingen og andre ikke gjør dette er det åpenbart fordi knappest noen av innvendingene er behandlet i rapporten.

Det kunne så innvendes at Plan S har vært utredet andre steder. Det er jo tross alt et europeisk initiativ. Til det må det sies at norske myndigheters og institusjoners tilslutning uansett bør tas på selvstendig grunnlag. Så må det også sies at hjemmesiden til cOAlition S ikke har noen utredning liggende ute, og det er heller ingen lenker til utredninger gjort andre steder. Norges Forskningsrådet har heller ikke noen utfyllende informasjon på sine hjemmesider.

Forkjemperne for Plan S må nå slutte å påstå at det har vært en tilstrekkelig utredning. Det er rett og slett ikke sant.