Forretningsorientert regnskap i akademia

En viktig del av innføringen av mål- og resultatstyring i offentlig sektor er overgangen fra regnskapsmessig styring av ressursbruk, dvs. nettobudsjettering, til forretningsmessig resultatstyring. Det skjedde i Norge på 1990-tallet og inkluderte det som omtales som forretningsorientert regnskapsførsel.

Et regnskap baserer seg på inntekter og utgifter. Inntekter representerer krav på innbetalinger, enten umiddelbart eller senere. Utgifter representerer forpliktelser til utbetalinger, enten umiddelbart eller senere. Ved nettobudsjettering i offentlig sektor skal det være balanse ved avsluttet budsjettperiode som gjerne er et år.

Fokuset er på pengevirkningen i betydningen av at budsjettert virksomhet opprettholdes og utvikles i denne perioden. Ettersom offentlige budsjett viser utgifter (lønn, skole, sosialhjelp, helse, veier), samt hvordan de skal finansieres i form av inntekter fra det offentlige (skatteinntekter, avgifter osv.) representerer det tradisjonelle budsjettet et utgifts- og inntektsbudsjett, eller med andre ord et pengebudsjett.

Et forretningsregnskap fokuserer på lønnsomhetsvirkningen til inntektene og utgiftene. En lønnsomhetsvirkning refererer seg til lønnsomhetsinntekter (opptjente inntekter) og lønnsomhetskostnader (investeringer). Dette medfører en todeling angående periodisering. Det introduseres et lønnsomhetsperiodiseringsprinsipp i tillegg til pengeperiodiseringsprinsippet.

Det førstnevnte prinsippet – ofte upresist benevnt periodiseringsprinsippet – brukes for å rapportere lønnsomhetsvirkningen til både inntekter og utgifter. Tall viser at i U&H-sektoren overfører de ulike institusjonene store beløp i millionklassen fra ett år til annet som «lønnsomhetsvirkning».

Nå er det altså slik at forretningsdrift er intimt knyttet til oppnåelse av profitt. Men dette er i og for seg irrelevant for offentlig sektor som baserer sin virksomhet og sine budsjetter på skattebetalernes penger. Det er derfor mer tale om å oppnå økonomisk effektivitet på bekostning av andre kvaliteter.

Nå er det viktig å være klar over at modellen for forretningsorientert regnskapsførsel ikke er en norsk oppfinnelse, men knytter an til en internasjonal standard – International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) – som stammer fra tidlig på 1990-tallet (www.ipsas.org/). Denne standarden ble skapt i den anglesaksiske forvaltingstradisjonen, Storbritannia, USA, New Zealand, Australia o.a., og denne tradisjonen var i utgangspunktet markedsrettet og forretningsorientert.

Forretningsbasert regnskapsførsel skaper uklarheter i offentlige institusjoners budsjetter, og gjør kontrollen vanskelig. For eksempel ved stykkprisfinansiering av studenter i universitets- og høyskolesystemet. Det er slik at tidspunktet for inntekter og samlede utgifter ofte ikke sammenfaller i tid. For eksempel blir studenter ved studieopptak bokført som utgift, mens inntekten i henhold til stykkprisfinansieringen kommer 2 år etter avlagt eksamen.

Slik skapes det et tilsynelatende ”underskudd”. Synker så studenttallet i perioden (stryk) oppstår det derimot et reelt underskudd. Prisfastsettelsen per student og per pasient er ofte en fiktiv størrelse. I denne sektoren kan man ikke lene seg til en etterspørsel i markedet som informasjon om pris. Verdifastsettingen synes å ha en tendens til å bli basert på kapitalverdiens og kontantstrømmens nåverdi, og tar ikke med endring over tid. Prisen blir gjerne for høy og fiktiv, og vi får «lønnsomhetsvirkningen».

Normalt blir aktiva generelt priset for høyt. Dette resulterer i at de tjenestene som blir produsert i offentlige forvaltningsbedrifter blir regnskapsmessig funnet ikke å være konkurransedyktige med tjenester produsert av private selskap. Dette blir en drivkraft mot mer privatisering og framveksten av private høyskoler.

En annen konsekvens er at utdannelsespolitikerne må nærmest være eksperter i regnskapsanalyse for å forstå den informasjonen som ligger i regnskapene. Ja, selv garvede økonomer og ledere kan ha problemer med å følge med på endringer i aktiva, og periodisering av budsjettet som medfører at utgifter kan føres for ett år, mens resultatinntektene kan ventes et par tre år fram i tid.

Ideen om også å bringe statlig virksomhet inn som kommersielle markedsaktører oppsto for å gjøre Norge mer konkurransedyktig i en situasjon med pressede statsbudsjetter. Ideologien fortalte at bare ved forretningsdrift og konkurranseutsetting ville offentlig virksomhet bli innovativ og dermed produktiv i nasjonaløkonomisk forstand. I Norge krevde modellen omfattende reformer. Disse ble i gangsatt på 1990-tallet og videre inn på 2000-tallet, så også innføringen av forretningsorientert regnskapsførsel.

Studier viser at den snevre forretningsmessige fokuseringen i utdannelsessektoren ødelegger motivasjon. Ansatte stresses av virksomhetsplanlegging, indikatormålinger for effektivitet, rapporteringskrav, skjemavelde, intern fakturering, anbudsutlysninger, og stadig organisatoriske endringer med kostnadseffektivitet som formål. Dette rammer i siste instans også brukerne av tjenestene.

Paradoksalt nok kan på den andre siden en virksomhet, til tross for disse negative utslagene, framstå som ledende angående økonomisk styring, for eksempel i statistiske oppsett og sammenligninger. Et sentralt spørsmål kan stilles og er blitt stilt av organisasjonsteoretikere: Kanskje er det på tide at tradisjonelle organisasjonsformer og regnskapsprosedyrer gjenoppdages?