Faglig kvalitet ved Politihøgskolen er et styreansvar

I statsbudsjettet for 2020 har Regjeringen foreslått for Stortinget at Politihøgskolen skal redusere opptaket av studenter til bachelorutdanningen fra 550 til ca. 400. I budsjettproposisjonen er forslaget formulert slik:

«Det blir foreslått å redusere løyvinga med:

• […]
• 4,1 mill. kroner som følgje av at opptaket til bachelorprogrammet ved Politihøgskolen skal reduserast frå 550 til om lag 400 studentar i 2020, der nedtrekket blir gjort i Oslo.»

Proposisjonen inneholder, etter det jeg kan se, ikke ytterligere tekst om departementets vurdering. Signalet om at nedtrekket skal tas utelukkende i Oslo, er kommunisert i en bisetning uten noe forsøk på begrunnelse eller avveininger. Politihøgskolens styre har deretter skrevet brev til Justis- og beredskapsdepartementet der styret fremhever på prinsipielt grunnlag at det er styret som skal treffe slike beslutninger.

I diskusjonen om budsjettmerknaden har det dels vært diskutert generelt om departementet kan instruere styret ved en høyskole om hvor en reduksjon i studenttallet skal tas, og dels om det gjelder andre regler for Politihøgskolen enn for andre universiteter og høyskoler.

Forskrift om delvis innlemming av Politihøgskolen under universitets- og høyskoleloven, gitt ved kongelig resolusjon, har som formål «å sidestille Politihøgskolen med øvrige institusjoner som loven gjelder for, med hensyn til faglige fullmakter m.m.»(§ 1).

Deler av universitets- og høyskoleloven er gjort direkte gjeldende for Politihøgskolen, herunder § 1-1 om krav til høy kvalitet og § 1-5 om faglig frihet for institusjonen og dens ansatte. Etter § 1-5 har Politihøgskolen – som andre universiteter og høyskoler – «et ansvar for å sikre at undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå».

En del regler i universitets- og høyskoleloven gjelder ikke direkte for Politihøgskolen, men det er langt på vei fastsatt tilsvarende regler i politiloven og styreforskriften, som er fastsatt ved kongelig resolusjon.

Etter universitets- og høyskoleloven § 1-1 skal institusjoner under loven tilby høyere utdanning og drive forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå. Institusjonene skal også formidle kunnskap om virksomheten og utbre forståelse for prinsippet om faglig frihet.

Det går en direkte linje fra denne grunnleggende bestemmelsen om krav til kvalitet til at styret har ansvaret for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet (universitets- og høyskoleloven § 9-1 og tilsvarende for Politihøgskolen gjennom styreforskriften § 2 nr. 1).

En høyskoles viktigste kapital er dens ansatte. Hvordan studentene fordeles ved de ulike studiestedene, har betydning for hvor mange ansatte man kan ha, og hvordan fagmiljøet ivaretas. Dette valget får dermed også stor betydning for høyskolens faglige kvalitet.

Styret ved Politihøgskolen er i det vesentlige sammensatt på samme måte som andre styrer ved institusjoner etter universitets- og høyskoleloven: Fire eksterne medlemmer, fem representanter for de ansatte og to studenter. En forskjell er at det er fastsatt at to av de eksterne medlemmene skal ha erfaring fra politi- og lensmannsetaten. Ett av dagens andre eksterne medlemmer arbeider ved et universitet.

Styret har altså medlemmer som kjenner høyskolens drift som ansatte eller studenter, medlemmer som kjenner etatens behov og medlemmer som kjenner til det akademiske liv gjennom arbeid ved andre institusjoner.

I politiloven § 24a heter det at «Politihøgskolen er underlagt Justisdepartementet og har et styre som øverste organ». Ved første øyekast kan det se ut som om departementet dermed har en mer sentral rolle overfor Politihøgskolen enn Kunnskapsdepartementet har overfor andre universiteter og høyskoler. Men det er bare ved første øyekast.

Det heter i forarbeidene til politiloven § 24a (Ot.prp. nr. 61 (2003-2004) punkt 9.5.2): «Det foreslås presisert i loven at Politihøgskolen er underlagt Justisdepartementet. Til forskjell fra de øvrige offentlige høgskolene er Politihøgskolen altså ikke underlagt Utdannings- og forskningsdepartementet.»

Formålet med å fastsette denne regelen i lov er å fastslå at det er et annet departement enn vanlig som har ansvaret. Politihøgskolen er ikke mer «underlagt» Justis- og beredskapsdepartementet enn andre universiteter og høyskoler er «underlagt» Kunnskapsdepartementet.

Det er altså ikke rettslig grunnlag for å hevde at styret ved Politihøgskolen har noen mindre selvstendig stilling enn styrene ved andre universiteter og høyskoler.

I styreforskriften § 2 nr. 1 heter det at styret har ansvaret for at Politihøgskolen «drives effektivt og i overensstemmelse med de lover, forskrifter og regler som gjelder og de rammer og mål som gis av overordnet myndighet». En tilsvarende regel er gitt for andre universiteter og høyskoler i universitets- og høyskoleloven § 9-1.

Det at man skal følge rammer og mål, betyr likevel ikke at en setning i en budsjettproposisjon kan overstyre reglene i lover og kongelige resolusjoner. En slik bemerkning kan ikke bryte koblingen mellom formålsbestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 1-1 og bestemmelsene om at styret har ansvaret for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet.

Vil regjeringen endre prinsippet om at styret har ansvaret for den faglige kvaliteten ved Politihøgskolen, må den søke å endre disse reglene gjennom de prosedyrer som er fastsatt for endringer av lover og forskrifter.

Det innebærer blant annet en åpen prosess med høring av forslagene, og vil også sette søkelyset på de prinsipielle sidene ved å overstyre et selvstendig styres faglige vurderinger.

Våren 2019 drøftet Politihøgskolens styre inngående hvordan et eventuelt nedtrekk burde gjennomføres. Styret kom fram til at dersom opptaket skulle reduseres til under 450 studenter, var den beste løsningen å legge ned bachelorutdanningen i Stavern.

Etter at justisministeren den 3. september i år offentliggjorde at Stavern fortsatt skulle ta opp bachelorstudenter, sendte Politihøgskolen brev til Justis- og beredskapsdepartementet og understreket behovet for at Oslo fortsatt skulle være hovedsete. Begrunnelsen var at en slik løsning var avgjørende for å opprettholde et tilfredsstillende fagmiljø.

Mens Politihøgskolen har begrunnet sine vurderinger grundig i flere omganger, har departementet altså gitt sitt forslag til Stortinget i en bisetning uten nærmere begrunnelse.

Et styre kan og skal selvsagt lytte til signaler og argumenter, ikke minst fra departementet og direktoratet. Styret kan la seg overbevise av argumenter om at den faglige kvaliteten ved Politihøgskolen best tas vare på ved en annen løsning enn den styret i utgangspunktet har gått inn for. Men man kan vanskelig overbevise erfarne fagfolk uten å fremsette argumenter.

Slik jeg ser det, har styret plikt til å gå inn for den løsningen for nedtrekk som styret anser som den faglig beste.