Etterlyser begrunnelse for fusjoner

Kunnskapsminister Røe Isaksen har sendt bud ut over landet: Alle høgskoler og universitet skal utrede hvordan de tenker sin egen plass i en sektor med færre institusjoner. I tillegg er de bedt om å vurdere hvem man vil ønske å slå seg sammen med. Dette skal være innspill til stortingsmeldinga om struktur i høyere utdanning som Røe Isaksen tar sikte på å legge fram til våren. Men hovedkonklusjonen er allerede gitt: Det skal bli færre institusjoner.

I høst har Kunnskapsdepartementet gjennomført dialogmøter. Flere av institusjonene har spurt om man kan tenke seg andre samarbeidsformer enn fusjoner. Hva med konsortier av utdanningsinstitusjoner? Til dette har Røe Isaksen svart at» Departementets utgangspunkt er en framtidig UH-sektor med færre institusjoner» (Rundskriv til institusjonene datert 8.oktober 2014). «Også etter sammenslåinger må institusjoner samarbeide. Konsortier må derfor komme i tillegg til sammenslåinger», skriver Røe Isaksen.

Utover hele landet er nå de høyere utdanningsinstitusjonene i gang med å svare på Kunnskapsdepartementets spørsmål. Svært mange steder ligner dette på pliktløp der man spør hvem man kan slå seg sammen med, og konkluderer at sammenslåing har lite for seg.

Etter min mening er det nødvendig å starte fusjons-debatten med å spørre: Hvorfor? Alt for ofte nøyer man seg med å spørre hvordan man kan gjennomføre en fusjon.

Kunnskapsdepartementet viser til Tilstandsrapporten for høyere utdanning som ble publisert 7. mai i år. De mener at den viser at mange små institusjoner ikke holder faglig mål. Departementet stiller spørsmålet om institusjoner med få søkere og lave studenttall bør legge ned tilbud som dekkes av andre i regionen. Tilbys det like utdanninger for mange steder? Ikke minst: Hvordan kan vi sikre en profesjonell og kostnadseffektiv administrasjon?

Stjernø-utvalget

Også den rød-grønne-regjeringen gjorde et forslag på å få til færre og sterkere enheter. Stjernø-utvalget, ledet av tidligere rektor ved HiO, Steinar Stjernø, la fram sin innstilling i 2008. Deres forslag om mellom 8 og ti landsdelsuniversitet, ble skrinlagt samme dag som innstillinga ble lagt fram. Det var massiv motstand fra Forskerforbundet, Norsk Studentunion og Tekna.  Problemet ligner på kommunesammenslåing: Der du finner de minste og mest sårbare enhetene, finner du også flest argumenter for at man trenger høgskolen på grunn av geografi, sysselsetting osv.

Kunnskapsminister Tora Aasland oppmuntret til at høgskolene skulle slå seg frivillig sammen. Det kom det mange utredninger ut av, men få fusjoner: Universitetet i Tromsø fusjonerte med Høgskolen i Tromsø i 2009 og deretter i 2013 med Høgskolen i Finnmark.  Høgskolen i Oslo og Akershus fusjonerte i 2011. Høgskolene i Vestfold og Buskerud fusjonerte i 2013 med Stjernø som leder av fusjonsstyret!

Det viktige spørsmålet er jo: Får man faglig gevinst ved å slå sammen institusjoner uten å foreta en samlokalisering? Kan man ikke da oppnå samme gevinst gjennom andre samarbeidsformer?  I tillegg: Der det er lettest å slå sammen, der er institusjonene ofte allerede av en slik størrelse at de må anses som robuste nok til å klare seg aleine.
Tidligere fornyingsminister Viktor Normann som jobber på Handelshøgskolen og som ønsker at denne skolen skal få fortsette aleine, har påpekt at vi trenger mer konkurranse mellom offentlige utdanningsinstitusjoner, mens det nå ser ut som om noen vil etablere regionale monopoler.

Høgskolereformen i 1994

Forrige gang vi hadde en stor reform av høyere utdanning var i 1994 da 98 mindre statlige høgskoler ble slått sammen til 26 nye enheter.  Reformen ble evaluert i 1999 av NIFU, Møreforskning og Universitetet i Bergen. De pekte på at bare en tredjedel av de sammenslåtte høgskolene var samlokalisert. De hadde følgende hypotese: «At det er vanskeligere å få til samarbeid og faglig integrasjon i nettverksorganisasjoner enn i mer samlokaliserte organisasjoner, og dette er vanskeligere jo større den geografiske avstanden er mellom avdelingene.»

Evalueringsgruppa delte høgskolene i 4: 1) fysisk samlokaliserte høgskoler. 2) avdelinger lokalisert i ulike lokaliteter i samme kommune (ikke i gangavstand til hverandre), og 3) avdelinger som geografisk er spredt på ulike steder (dvs. i ulike kommuner). Den fjerde gruppa kalte de nettverkshøgskoler - høgskoler med stor geografisk avstand mellom studiestedene. I dag er det denne siste gruppa som er mest aktuell. Høgskolene med stor nærhet er allerede fusjonert.

Oppsummering av 1994-reformen er at «Fusjonene har som regel ført til en styrking av styrings- og ledelsessystemet i «management» retning, samt styrking av administrasjonen, uavhengig av om institusjonene er samlokaliserte eller organisert som nettverkshøgskoler. Dette gjelder særlig administrasjonen, som generelt sett har blitt bedre og mer profesjonell. Til tross for at man ved de nye større enhetene har eliminert enkelte dublerende funksjoner, har det likevel ikke resultert i færre administratorer totalt sett, verken i nettverksinstitusjoner eller i samlokaliserte institusjoner.» Evalueringsgruppa pekte på en fusjon krever store økonomiske ressurser, men kan gi inntekter på sikt. Det gjelder imidlertid først og fremst samlokaliserte høgskoler, mens nettverkorganisasjonene er dyrere i drift med teknologisk og administrativ infrastruktur samt store reisekostnader.

Generelt har fusjonene skapt et bredere og mer flerfaglig og tverrfaglig studietilbud, skriver evalueringsgruppa. «De mest vellykkede sammenslåingene har imidlertid funnet sted mellom geografisk nære eller samlokaliserte institusjoner. Størst problemer har det vært der hvor den geografiske avstanden mellom de impliserte institusjonene er stor, og da gjerne også i samspill med store kulturelle og faglige forskjeller. Den geografiske avstanden kan sies å ha forsterket både de kulturelle, sosiale og faglige spenningene som eksisterte.» (Evaluering av høgskolereformen, Sluttrapport, Forskningsrådet, 1999) Et av problemene med å evaluere en slik reform, er å skille ut hva som skjedde som følge av reformen og hva som skjedde av andre grunner.

Reformen i 1994 innebar en stor desentralisering av myndighet og oppgaver fra departementet. Her finner vi noe av forklaringa til at det ble økt antall administrative stillinger. Reformen kom samtidig med en stor økning i antall studenter, hvor en av konsekvensene var lavere bevilgning pr student. Dette medførte en påtvungen nødvendig effektivisering, men også en endring i arbeidsformer i retning av større ansvar til studentene for egen læring.

Høgskolereformen innebar en profesjonalisering av bibliotekene. Statsråd Gudmund Hernes reiste rundt og ga høgskolene beskjed om å bli med i Bibsys. De eneste stillingene som ble opprettet i forbindelse med reformen, var at alle høgskolene fikk en ny stilling hver som hovedbibliotekar.

Framtidig UH-kart

Ved Høgskolen i Oslo og Akershus har man vurdert en sammenslåing med Høgskolen i Buskerud og Vestfold. Denne høgskolen planlegger nå fusjon med Høgskolen i Telemark som tidligere var i samtaler med Universitetet i Agder. Sammen med fusjon med høgskolen på Gjøvik, kan vi få en stor Østlands-høgskole med mange campus. Hva man vil vinne med en slik fusjon, er ytterst uklart. En annen modell er sammenslåing mellom HIOA og UiO.

Her har HiOA fått en kald skulder fra UiO. Tilsvarende ser vi både i Bergen og Trondheim. Noe av formålet med å ønske å bli universitet - slik bl.a. HIOA vil - er å ikke være råvareleverandør av bachelor og masterkandidater til universitetet, men å ha hånd om hele verdikjeden selv. Det blir irrelevant om institusjonene slås sammen. UiO føler at de ikke har noe å vinne når det gjelder f.eks. forskningskvalitet, ved å slå seg sammen med HIOA. De som mener at høgskolen skal bli et annerledes og mer arbeidslivsorientert universitet enn UiO, har også alt å tape. Det kan innebære en likeretting av utdanningstilbudet i regionen, som svekker tilbudet til studentene og stopper den konkurransen som Viktor Normann tar til orde for.

Evalueringen av reformen i ‘94 viste at det var mest vellykket der reformen etter hvert førte til samlokalisering. Hvis man tenker seg en slik sammenslåing nå, vil det få store konsekvenser for mange lokalsamfunn.

En annen modell er å ikke se til geografi i det hele tatt, men heller skule til faglig portefølje. Da vil det ikke være unaturlig om Høgskolen i Buskerud og Vestfold, Høgskolen i Gjøvik og andre teknologiske høgskoler slår seg sammen med NTNU. Dette er imidlertid NTNU lite begeistra over.

Debattene rundt om i institusjonene tyder på at en storstilt sammenslåing også vil bli krevende i denne runden.

Strukturendringer og bibliotek

Forrige høgskolereform innebar en profesjonalisering av høgskolebibliotekene. Den kom sammen med en eksplosjon i antallet studenter og la dermed grunn for etablering av flere bibliotek som læringssentra med påfølgende enorm økning i bibliotekbruk. 

Hva vil en ny reform kunne bety for bibliotekene?

Det er mye som tyder på at større enheter ikke vil svekke bibliotekene. Økt innkjøp av digitale kunnskapskilder styrker de største aktørene som får de beste prisene. Flere og flere tjenester kan utføres sentralt i organisasjonen, samtidig som det er lett å ha desentraliserte tilbud. At fusjoner eventuelt ikke svekker biblioteket, er imidlertid ikke et viktig argument for fusjoner.  Strukturendringene gjør at også styring og ledelse av institusjonene kommer på dagsorden. Det kan få større betydning for bibliotekene.

Styring og ledelse

I dag er den såkalte normalmodellen at man velger rektor som leder høgskolens styre. Det er en arv fra den gamle Humboldske tyske universitetstradisjonen. Humboldt var undervisningsminister i 1800-tallets Preussen. Hans ide var å skape et universitet frigjort fra statsmakta, der forskning og undervisning kombineres og institusjonene ledes av den fremste blant likemenn.  En viktig del av historien er at det humboldtske universitet var til for en meget liten elite. I det humboldske universitet er det derfor stor forskjell på faglige og administrativt ansatte. Det har ført til at vi i Norge vekter stemmene fra ulike grupper ulikt ved rektorvalget. Det fikk lederen av Studentparlamentet ved HIOA til å skrive i nettavisa Khrono at «valgordningen skaper unødvendige klasseskiller, og egentlig bare er akademisk snobberi».

De siste åra har trenden gått i retning av tilsatt, enhetlig ledelse i flere institusjoner. Ved Høgskolen i Oslo og Akershus diskuteres dette nå, i forbindelse med evaluering av høgskolens organisering etter fusjonen i 2011. Biblioteket står sammen med 3 av 4 fakultet og studentene for enhetlig ledelse.

Ved høgskolereformen i ‘94 prøvde vi å få bibliotekene definert som en faglig virksomhet. Vi lyktes ikke da. Men et av utviklingstrekkene er jo også at bibliotekene har skifter karakter fra bok-lager og bokleverandør til mer kvalifisert faglig virksomhet med høyt kvalifiserte bibliotekarer. I ‘94 stilte man krav om at bibliotekets leder skulle ha hovedfag. Nå er det helt vanlig at bibliotekarer har både to bachelor-utdanninger og master. Nye tjenester i biblioteket gjør at vi ved HIOA-biblioteket har flere ansatte med dosent/førsteamanuensis/førstebibliotekar-kompetanse. Tida burde nå være inne for å bli definert som noe annet enn administrativt ansatte som det for de fleste faglig ansatte er et formål å ha færrest mulig av. Ny styringsmodell med enhetlig faglig ledelse kan åpne for det.

Artikkelen er første publisert i bladet Bok & Bibliotek.