Da 98 høgskoler ble til 26

Regjeringen vil i 2015 legge fram en stortingsmelding om strukturen i høgre utdanning og har gitt uttrykk for at den ønsker at antallet institusjoner blir redusert. Hovedtrekkene i dagens institusjonsstruktur i høgre utdanning ble fastlagt tidlig på 90-tallet, da antallet høgskoler ble redusert fra 98 til 26 og ny, felles lov for universiteter og høgskoler ble vedtatt. 

Departementet oppnevnte i juli 1987 Universitets- og høgskoleutvalget med Gudmund Hernes som leder. Utvalget avga i september 1988 sin innstilling Med viten og vilje (NOU 1988:28). Innstillingen tok opp sentrale spørsmål om rekruttering til høgre utdanning, samarbeid og arbeidsdeling («Norgesnettet»), styrking av forskningen, økt indre produktivitet og trivsel og utvikling av livslang læring i en felles kultur.

Norgesnettet skulle ha som grunnidé at alle høgre læresteder skulle utgjøre et integrert nettverk for høgre utdanning og forskning. Dette skulle kjennetegnes av konsoliderte institusjoner, styrkede fagmiljøer og mer effektiv ressursutnyttelse. Videre skulle det etableres faglige knutepunkter der fag og spesialområder fordeles ut fra nasjonale behov. Det var spesielt fokus på bedring av ulike sider ved universitetenes virksomhet, særlig på bedre gjennomføring av studiene. Som følge av en omfattende debatt ble det satt i gang et arbeid med å samle de ulike universitetslovene i én lov. Dette arbeidet fikk en rask framdrift, og felles universitetslov ble vedtatt.

For høgskolene ble det fra Hernesutvalget pekt på behovet for styrking gjennom samlokalisering og sammenslåing av institusjoner. Det ble videre lagt opp til en styrking av styringsretten til de regionale høgskolestyrene. Ved en del av de større høgskolene, spesielt distriktshøgskolene, var det sterk misnøye med forslaget om økt myndighet til de regionale høgskolestyrene.

Den politiske situasjonen gjorde at det ikke raskt ble satt i verk noen samlet oppfølging av Hernes-utvalgets innstilling. 16. oktober 1989 dannet Jan P. Syse regjering med Høgre, Krf og Sp. Eleonore Bjartveit (KrF) ble kultur- og vitenskapsminister til 31. desember 1989, mens departementsstrukturen ble omorganisert, og hun ble fra 1. januar 1990 kirke- og kulturminister. Høgre utdanning og forskning ble fra 1. januar 1990 lagt under Utdannings- og forskningsdepartementet med Einar Steensnæs (KrF) som statsråd. 

Blant oss som arbeidet med høgre utdanning, var det stor bekymring for konsekvensene av å bringe høgre utdanning og forskning tilbake til samme departement som skoleverket. Det skulle vise seg at vår bekymring var vel begrunnet. I Kultur- og vitenskapsdepartementet hadde høgre utdanning og forskning hatt høyeste politiske prioritet. I Utdannings- og forskningsdepartementet ble det nokså raskt klart hvor den politiske prioriteten lå og hvordan dette fungerte i forhold til økonomiske prioriteringer.

For å se nærmere på styringen av de regionale høgskolene engasjerte departementet i 1990 tidligere statsråd Anne Lise Bakken og tidligere høgskoledirektør Einride Hveding til å lage en utredning om dette feltet. De kom med innstilling til departementet i januar 1991. Blant forslagene var felles lov for universitet og høgskoler og som følge av dette egne styrer på institusjonsnivå. Dette forslaget fikk sterk støtte fra mange høgskoler og grupper av høgskoler. Utredningen ble et nyttig tilleggsdokument for departementet i det pågående arbeidet med en stortingsmelding om høgre utdanning. Det må kunne sies at Bakken/Hveding-utredningen med sekretær fra Høgskoleseksjonen i departementet, oppsummerte det som det var bred tilslutning til ved høgskolene og blant medarbeiderne i departementet.

Gro Harlem Brundtland overtok regjeringsansvaret for tredje gang 3. november 1990, og Gudmund Hernes ble kirke-, utdannings- og forskningsminister. Arbeidet med stortingsmeldingen om høgre utdanning ble forsert, og politisk ledelse fulgte arbeidet nøye. Etter at utredningen fra Bakken og Hveding var lagt fram, innkalte Hernes styrelederne for de regionale høgskolestyrene til et møte 7. februar 1991 for å få fram «synspunkter på styringsspørsmålet overfor departementets ledelse». De fleste av styrelederne uttalte seg klart for å holde på dagens system med regionale høgskolestyrer og politisk flertall i styrene. Noen var nærmest opprørt over at departementet hadde gjennomført en alternativ utredning. Enkelte hevdet imidlertid at det var viktig for høgskolene å få samme styringssystem som universitetene hadde i henhold til universitetsloven, og at en konsekvens av dette var at dagens ordning måtte endres og et felles lovverk for universiteter og høgskoler etableres.

I arbeidet med meldingen til Stortinget vurderte en i departementet situasjonen slik at det på det administrative området nå var blitt langt mer komplisert å drive statlige høgskoler. Krav om innsats på nye administrative arbeidsområder og behov for stadig høgre administrativ kompetanse presset på, og presset ville åpenbart fortsette. For å kunne opprettholde den regionale høgskolesektoren som en enhetlig sektor, var det nødvendig med konsolidering i større institusjoner. Dette ville gi robusthet. Det var nødvendig med størrelse for at hver høgskole kunne få en kompetent administrasjon. Høgskolene måtte få større og bredere fagmiljøer med høgre kvalifikasjonsnivå og bedre muligheter for samarbeid på tvers av faggrenser.  En videre konsekvens av dette var at høgskolene måtte få styrer med nær opp til de samme fullmakter som universitetene. Da var det ikke naturlig at de politisk oppnevnte representantene hadde flertall i de nye institusjonsstyrene.

St. meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke ble lagt fram for Stortinget 19. april 1991. I stortingsmeldingen gikk regjeringen lenger enn Hernes hadde vært med på i utredningen, ved å foreslå at alle høgskoler på samme sted, uansett faglig innretning, skulle slås sammen til én enhet. Det ble pekt på at samlokalisering ville være en fordel, men ikke en forutsetning for sammenslåing. Også høgskoler med en viss geografisk avstand fra hverandre, for eksempel innenfor ett fylke, skulle kunne inngå som avdelinger ved samme høgskoleenhet. I visse tilfeller kunne det også skje sammenslåinger over fylkesgrensene. Med dette opplegget ville en komme ned i ca. 30 høgskoleenheter varierende i størrelse fra 700 til 6 000 studenter. Departementets forslag til styringsordning fulgte opplegget med egne styrer for de nye, samorganiserte høgskolene. Styrene skulle ha bredt innslag av eksterne representanter, men disse skulle ikke ha flertall i styrene.

Det var ikke enkelt for statsråden å gå inn for den nye styringsordningen for høgskolene. Det var ikke i samsvar med det han hadde gått inn for i innstillingen fra Universitets- og høgskoleutvalget. Det var heller ikke det hans nærmeste politiske rådgivere tilrådde. Men statsråden hadde god og nær kontakt med mange høgskolemiljø der tilbakemeldingene var helt klare. Det samme var faglige råd fra embetsverket i departementet som bl.a. pekte på sammenhengen mellom fusjonering og nytt styringssystem for å få til den omfattende omorganiseringen av høgskolene som var ønskelig. Utsikten til å få et nytt styringssystem på linje med universitetene ville ha positiv virkning på de ønskede sammenslåingsprosessene.

Det tok ikke lang tid for Kirke- og undervisningskomiteen å komme med innstilling. I komiteen var det i alt vesentlig tilslutning til departementets forslag om omorganisering av høgskolesektoren. Stortingskomiteen gikk i sin innstilling inn for å gjøre konkrete vedtak i 15 punkter. Det var en kraftig markering, noe som er helt uvanlig ved behandlingen av stortingsmeldinger. Stortinget tok konkret stilling til en del spørsmål som hadde vært til vurdering i departementet i lang tid, og som det hadde vært vanskelig å få til en endelig avklaring på, bl.a. på grunn av at de hadde betydelige økonomiske konsekvenser, noe Finansdepartementet også hadde meninger om. Det var sjelden kost å oppleve så stor grad av «stortingsregjereri» som dette, og med så store framtidige kostnader og konsekvenser. For det videre arbeidet i departementet var det likevel en forenkling og en lettelse å få disse avklaringene.

I vedtakene som ble gjort ved Stortingets behandling av saken 18. juni 1991, ble det bl.a. gitt pålegg til regjeringen om å fremme forslag om en felles lov for universiteter og høgskoler, «et integrert norgesnett for høyere utdanning og forskning» ble etablert, allmennlærerutdanningen ble utvidet til 4 år, praktisk-pedagogisk utdanning ble utvidet til ett år, film- og fjernsynsutdanning ble etablert på Lillehammer, og det ble etablert en ordning med opprykk til professor ved de regionale høgskolene.

Stortinget behandlet samme dag innstilling om organisering og styring i utdanningssektoren på bakgrunn av St. meld. nr. 37 (1990-91). En konsekvens av dette  var at skoledirektørene og sekretariatene for de regionale høgskolestyrene ble underlagt fylkesmennene fra 1. august 1992. Nå ble målstyring lagt til grunn som overordnet styringsprinsipp for statsforvaltningen. Det forutsatte et godt system for evaluering og rapportering. Målstyringen skulle vise seg å få betydelige konsekvenser for ulike deler av utdanningssektoren.

Med Stortingets vedtak i juni 1991 var grunnlaget for videre arbeid med høgskolereformen lagt. Det kunne settes i gang et planleggingsarbeid sammen med de regionale høgskolestyrene og de regionale høgskolene med en tidshorisont på tre år fram til iverksettingstidspunktet. Det ble tatt sikte på avklaringer slik at fusjonsforslagene kunne fremmes for Stortinget i oktober 1993 i forbindelse med budsjettframlegget for 1994. Ny styringsordning kunne da iverksettes i 1994. Departementet la ellers opp til i budsjettforslaget for 1993 at det bare skulle være én høgskoleenhet i en by. Dette var nødvendig for å avklare situasjonen i enkelte regioner. Nytt høgskolemønster med omorganisering fra 98 til 26 nye høgskoler ble fastsatt ved kongelig resolusjon 7. mai 1993. Det ga grunnlag for videre arbeid med intern organisering og bl.a. navn på institusjoner og avdelinger.

Åsulv Frøysnes var høgskoledirektør ved Høgskolen i Oslo i årene 1994-2011 og var i perioden 1971-1994 ansatt i Kunnskapsdepartementet som saksbehandler, byråsjef og underdirektør. Denne Artikkelen er en omarbeidet versjon av utdrag fra en rapport skrevet av Frøysnes og utgitt i 2013 av ABM Media med tittelen Høgre utdanning 1970-1994 med vekt på høgskolevirksomheten i Oslo og Akershus.

Innlegget er først publisert i Forskningspolitikk. Forskningspolitikk er et redaksjonelt uavhengig fagblad. Forskningspolitikk utgis av NIFU.