Studiestart på OsloMet tirsdag 13. august 2019. Foto: Runhild Heggem
Studiestart på OsloMet tirsdag 13. august 2019. Foto: Runhild Heggem

Ny rapport: Resultatbasert finansiering av høyere utdanning driver opp studenttallet

Studietilbud. Når universiteter og høgskoler bestemmer hva slags utdanninger de skal tilby og hvor mange studenter de tar opp på ulike tilbud, er det søkningen og finansieringssystemet som betyr best. Arbeidslivets behov er i mindre grad med i beregningen viser, ny rapport.

Publisert   Sist oppdatert

Nordisk institutt for studier av Innovasjon, Forskning og Utdanning (Nifu) har på oppdrag for Kunnskapsdepartementet kartlagt hvordan universiteter og høgskoler dimensjonerer studietilbudet sitt.

Den nye rapporten viser at universitetene i stor grad er styrt av søkning og finansieringssystemet, og i langt mindre grad av arbeidslivets behov.

Se også: Her er rapport om studentvekst

Fakta

Styrt eller søkerstyrt

Nifu (Nordisk institutt for studier av Innovasjon, forskning og utdanning) har kartlagt hvordan universiteter og høgskoler dimensjonerer studietilbudet sitt.

Prosjektet søker å belyse hvordan dimensjoneringen påvirkes av statens virkemidler, institusjonenes kapasitet og strategier, av arbeidslivets behov og søkertallene.

Nifu har valgt å gjennomføre en kvalitativ undersøkelse, med casestudier av tre ulike høyere utdanningsinstitusjoner og seks ulike fakulteter under disse: Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Bergen, og Nord Universitet.

Oppdragsgiver er Kunnskapsdepartementet og prosjektleder har vært Håkon Høst.

Overbookingen øker

Universiteter og høgskoler sender hvert år ut stadig flere tilbud til nye studenter, mens andelen som faktisk møter opp og etablerer seg som studenter synker.

Den ekspansive inntakspolitikken som en vei til økte inntekter kan således være i ferd med å nå en grense.
Håkon Høst
Forsker og prosjektleder, NIFU

Khrono har denne studiestartuka dokumentert at overbookingen gradvis har økt de siste sju åra. Overbookingen her handler om at det sendes ut flere tilbud enn man har planlagte studieplasser til. I 2012 var overbookingen innen høyere utdanning og samordna opptak på 54 prosent. Denne høsten er det 76,2 prosent.

Les også: Studiestart: Overbookingen har økt til 76,2 prosent

Overbookingen er motivert og begrunnet av at mange ikke møter opp til studiestart, og at mange faller fra de første ukene, og er et kalkulert frafall før studentene er ordentlig i gang, forklarer institusjonene.

Men Nifu-rapporten peker også i retning av at antallet man når man nå tar opp langt mer enn tidligere, også er fordi institusjonene gjennom finansieringssystemet blir motivert til å tenke på hvor mange de får ut av systemet, ikke bare hvor mange studieplasser de har.

Dette i en tid der basisbevilgningene reduseres og andelen av den resultatbaserte finansieringen øker.

Veksten i studietilbud er søkerbasert, slår rapporten fast, og man forstetter:

— Den har i stor grad foregått ved at universiteter og høyskoler rasjonaliserer og effektiviserer gjennom å utnytte studieplassene ved etablerte studier bedre, eller introdusere nye studier innenfor den eksisterende kapasiteten i form av ansatte og infrastruktur, heter det i rapporten fra NIFU.

— Begynner å nå en grense for vekstmuligheter

Prosjektleder for rapporten har vært Håkon Høst.

— En slik politikk som vi her har sett forutsetter at man har tilstrekkelig med kvalifiserte søkere. Ved to av de tre universitetene vi har sett på har studenttallet de siste årene vokst raskere enn søkningen, og den ekspansive inntakspolitikken som en vei til økte inntekter kan således være i ferd med å nå en grense, sier Høst til Khrono.

Håkon Høst, forsker NIFU. Foto: NIFU
Håkon Høst, forsker NIFU. Foto: NIFU

Han trekker fram at samtidig som antall tilbud som sendes ut øker, synker andelen kvalifiserte førstevalgssøkere til mange av universitetene og høgskolene.

— Incentivstyringen har altså ført til at universitetene i større grad enn før satser på bedre oppfylling av studieplasser. Overbooking benyttes i stor og økende grad. Samtidig er tendensen at andelen av de som får tilbud som faktisk møter til utdanningene har sunket. Overbooking og varierende oppmøteandel bidrar til mindre oversikt og større usikkerhet. Dette gjør det vanskeligere å styre, for eksempel etter kandidatmåltall, skriver Høst i sin rapport.

— Er det andre mekanismer enn de vi ser her dere tror ledelsen av kunnskaps-Norge kunne ønske seg var mer framtredende?

— Universitetene ønsker seg større rom for egne strategiske satsinger og mindre øremerking av nye studieplasser. De ønsker ikke mer insentivstyring, understreker Høst til Khrono.

— Svak påvirkning fra arbeidslivet

Arbeidslivets direkte innflytelse på den kvantitative dimensjoneringen er svak, og skjer først og fremst gjennom begrensninger i antall plasser der praksis er obligatorisk i utdanningen, som for eksempel i profesjonsutdanningene, og i de såkalte industrimasterprogrammene, hvor studentene er ansatt i en bedrift og utfører lønnet arbeid som del av studiet, heter det i NIFU-rapporten.

Høst trekker på den andre siden fram at arbeidslivets innflytelse på dimensjoneringen skjer indirekte, gjennom at søkerne forsvinner fra studier rettet mot bransjer i nedgang.

— Imidlertid kommer ikke nødvendigvis søkerne tilbake når konjunkturene er bedre og behovene i arbeidslivet øker, mener Høst.

I rapporten trekkes det fram at de nye universitetene er mindre robuste økonomisk enn de gamle universitetene, særlig når de skal forsøke å møte kravene til forskning de ikke hadde som høyskoler.

— De må stille strengere krav til antall studenter og oppfyllingsgrad for å opprettholde fagtilbud, uavhengig av hva som er arbeidslivets eller lokalsamfunnets behov, understreker Høst.

Nybø: — Studentene får jo jobb

Iselin Nybø og Kunnskapsdepartementet har vært med å kommentert rapporten underveis.

2019: Statsråd Iselin Nybø presenterte i år som i fjor hovedtallene for årets opptak til høyere utdanning på OsloMet. Foto: Mina Ræge
2019: Statsråd Iselin Nybø presenterte i år som i fjor hovedtallene for årets opptak til høyere utdanning på OsloMet. Foto: Mina Ræge

— Jeg tror nok mange sperrer øynene litt opp når de ser hvor liten grad dimensjonering og inntak av studenter i dag styres etter arbeidslivets behov, sier Nybø til Khrono, men legger raskt til:

— Samtidig er det også slik at de fleste studenter som går ut med en grad får seg jobb, så dette betyr ikke at arbeidslivets behov ikke blir dekket. Det er jo heller ikke slik at universiteter og høyskoler ikke samarbeider med arbeidslivet i dag, men at det i så stor grad er andre faktorer som er viktigere er litt overraskende.

Nybø legger til at det at man ser stor vekst i studentopptaket til høyere utdanning, er en utvikling politikerne ønsker seg, og sånn sett en villet politikk.

— Kunnskap og utdanning skal ikke være noe for en liten elite. Det er viktig for alle, og derfor er det jo vår politikk at man skal åpne for å ta imot enda flere studenter, sier hun.

Ulike motiver når man velger å studere

Samtidig trekker Nybø fram at siden høyere utdanning er gratis i Norge, har nok studentene litt ulike motiver når de starter på sine fag og studietilbud, og at alle ikke har som mål å ta en grad.

— Dette gjør det litt utfordrende både å planlegge, men også diskutere tiltak rundt frafall og dimensjonering, når studentene har såpass ulike mål for sin utdanning som vi ser i dag, legger Nybø til.

— Hva tenker du om den økningen i overbooking vi ser, samtidig som antallet studenter som faktisk møter opp synker? Hva tenker du om at rapportskriverne mener dagens finansieringsordning bidrar til dette?

— Det stemmer jo at man i en noen grad har vridd finansiering fra basis- til resultatbaserte komponenter, men slik jeg ser det er det ikke slik at finansieringssystemet oppfordrer til å ta inn flere studenter enn man har plass til. De resultatbaserte komponentene er ganske godt balansert, mener Nybø.

— Spennende prosjekter med fleksible studieplasser

Det Nybø på den andre siden trekker fram, er nye prosjekter hvor man kan se for seg at studieplasser mer blir gitt som et prosjekt.

— La oss si at arbeidslivet sier at akkurat nå trenger vi endel nye bærekraft-økonomer, vel så har vi en pott med studieplasser som de neste tre årene kan bli brukt blant annet til dette formålet. Når disse studentene er ferdig utdanna, kan kanskje studieplassene flyttes over til et annet studietilbud, kanskje også til et annet universitet eller høgskole.

Nybø legger til at denne måten å jobbe på ikke kan være hovedregelen for universiteter og høgskoler, men hun ser at man trenger flere nye innganger med tanke på utviklingen av både tilbud og studieplasser.

Universitetet i Bergen: Innretter seg etter insentivordningene

Etter å ha ligget stille på det samme studenttallet i mange år etter Kvalitetsreformen, har UiBs strategi endret seg til å legge vekt på økt oppfyllingsgrad gjennom å ta inn flere studenter, og langt flere enn det er tildelt nye studieplasser fra staten.

NIFU har i sin rapport sett spesielt nøye på situasjonen på Universitetet i Bergen, Universitetet i Sørøst-Norge og Nord universitet.

Ved Universitetet i Bergen har antall studenter økt både på bachelor- og masternivå, men mest på årsstudier.

— Dermed har «produksjonen» av studiepoeng også økt. Det kan tolkes som at universitetet, etter å ha uttrykt motstand mot den statlige beregningsmåten og insentivordningene, innretter seg etter dette, heter det i NIFU-rapporten.

Rapportskriverne framhever at det betyr at en bedre oppfylling av studieplasser nå står helt sentralt. Økningen i studentopptaket har likevel vært større enn økningen i søkningen.

— Resultatet er at man i noen utdanninger må grave dypere i bunkene av kvalifiserte søkere for å fylle opp plassene. Universitetsledelsen har fram til nå ikke ønsket å utfordre prinsippet om ikke å flytte studieplasser mellom fakultetene, selv om de oppfatter at dette stimulerer til en silotenkning.

Mange ulike utfordringer for Nord universitet

Nord universitet er av de få høyere utdanningsinstitusjoner uten særlig studentvekst de siste 7-8 årene, heter det i NIFU-rapporten

De tilskriver at dette skyldes svak søkning på noen fagområder, eksempelvis lærerutdanningen. De har på den andre siden god søkning på helseutdanninger, men her begrenses man av tilgang på praksisplasser mv.

NIFU-rapporten trekker fram at strategien for universitetet fra 2016 la vekt på å utvikle de tematiske satsingsområdene, blant annet blå og grønn vekst og velferdsutdanninger, og også å tåle svake søkertall i en oppbyggingsfase.

— Nå er dimensjoneringen av studietilbudene ved Nord Universitet i dag preget av den pressede økonomiske situasjonen ved institusjonen, heter det i rapporten.

Man ser det som helt nødvendig å prioritere ressurser til kompetanseheving og forskning for å møte kravene til å være et universitet. Universitetet stiller derfor internt stadig sterkere krav til økonomisk bærekraft i alle studietilbud.

I rapporten trekker man også fram de utfordringer Nord Universitet har med de foreslåtte nedleggelser av studiesteder. Lokalsamfunnene frykter jo ikke bare at de vil miste utdanningsmuligheter lokalt, men også lokale arbeidsplasser som universitetenes tilstedeværelse representerer, og i sin ytterste konsekvens også virksomheter som er avhengig av å rekruttere høyere utdannede, som lokalsykehus.

Universitetet i Sørøst-Norge: Flere studenter, men lavere søknadsvekst

Universitetet i Sørøst-Norge (USN) har gjennomgått store endringer de senere årene. Først med fusjonen mellom høgskolene i Vestfold og Buskerud i 2014, så med Høgskolen i Telemark i 2017, dernest med status som universitet fra 2018, heter det i NIFU-rapporten.

NIFU trekker fram at studenttallet har økt fra ca. 14.000 for de tre høgskolene i 2011 til vel 18.000 i studieåret 2018-19.

Universitetet opplever også vekst i søkertallet, men ikke så mye som i studenttallet. Universitetet hevder at av de 18.000 studentene er bare 10.000 basisfinansiert.

USNs fusjonsplattform er basert på å beholde en desentralisert struktur med åtte studiesteder, og at alle de store profesjonsutdanningene skal tilbys i alle de tre fylkene Telemark, Buskerud og Vestfold.

I rapporten trekkes det fram at USN foreløpig ikke har ønsket å utfordre studiestedsfordelingen, slik Nord universitet har gjort.

På USN har de bestemt at det man ikke kan flytte studieplasser mellom studiestedene uten et styrevedtak, og man flytter normalt heller ikke ressurser mellom fakultetene.

Den desentraliserte strukturen begrunnes med at de enkelte studiestedene har en viktig funksjon i å rekruttere lokalt, også i områder med lavt utdanningsnivå, og å forsyne det lokale arbeidslivet med akademisk arbeidskraft, poengteres det i NIFU-rapporten.