Tilstanden etter alle fusjoner

(Professor Peter Arbo holdt dette innlegget under presentasjonen av årets Tilstandsrapport i høyere utdanning i dag, tirsdag 9.mai).

Fusjoner i høyere utdanning kan ha ulike formål. De kan være drevet fram ovenfra eller nedenfra, med varierende intern og ekstern støtte. De kan omfatte to eller flere institusjoner, og disse kan være av samme eller forskjellig institusjonskategori, være like eller komplementære i sin fagprofil, ha samme eller ulik størrelse, og de kan være geografisk samlokalisert eller spredt. Vi vet en god del om hva som øker sannsynligheten for at fusjoner skal bli vellykket, men hver enkelt fusjon vil ha sine særtrekk.

Høgskolereformen i 1994 var påtvunget ovenfra. Gudmund Hernes hadde sin masterplan. Reformen omfattet ett skoleslag, nemlig høgskoler, og de fleste skolene som ble slått sammen var i utgangspunktet lokalisert relativt nært hverandre.

Strukturreformen som den nåværende regjeringen la opp til i 2014, er annerledes. Her har regien i større grad vært overlatt til de enkelte institusjonene. Utfallet har dermed vært avhengig av rektorer som klarer å etablere en god dialog og styrer som fatter positive vedtak. Mange av sammenslåingene har også vært mellom universiteter og høgskoler. I tillegg har vi nå fått institusjoner med studiesteder spredt over flere fylker og store avstander.

Høgskolereformen i 1994 ble tenkt innenfor rammen av et binært eller tosporet utdanningssystem, med et klart skille mellom universiteter og høgskoler. Men paradoksalt nok bidro reformen – sammen med innføringen av felles lov, felles stillingsstruktur, felles gradsstruktur – til å viske ut skillet. I dag er den gamle todelingen i ferd med å forsvinne. Når den neste runden med høgskoler oppnår universitetsstatus, vil vi i praksis ha et enhetlig system, men med et tydeligere internt hierarki.

Alle fusjoner er krevende. De rokker ved identiteter, etablerte systemer og innarbeidete rutiner. Clark Kerr sammenlignet i sin tid det å endre et universitetet må å flytte en kirkegård. Det er hardt arbeid og liten hjelp å få fra de interne, sa han. Jeg kan ikke si at denne beskrivelsen er dekkende for de erfaringene jeg selv har fra fusjonene i Nord-Norge og på Innlandet. Disse sammenslåingene har gått forholdsvis greit, og de er kommet på plass gjennom god tilslutning og deltakelse fra de ansatte.  

Én viktig grunn er tydelige politiske signaler og bestillinger til institusjonene fra Kunnskapsdepartementet, kombinert med SAKS-midler (samarbeid, arbeidsdeling, konsentrasjon og sammenslåing) og andre incentiver. Men tankene har også modnet siden Stjernø-utvalget.

Med økende krav og forventninger fra omgivelsene, flere sammenslåinger på gang og en tøffere konkurranse i sektoren har det vært en voksende erkjennelse blant mange at det vil bli vanskeligere å stå alene. Ikke minst for høgskolene har ønsket om å bli universitet vært en viktig drivkraft for å gå i kompaniskap enten med andre høgskoler eller med universiteter.  

For universitetene har det ikke alltid vært like attraktivt å slå seg sammen med høgskoler, men de har sett det som en del av sitt samfunnsoppdrag. De eksterne styremedlemmene har ofte vært pådrivere, og etter at alle ble oppnevnt av departementet, har de blitt mindre bundet av fylkeskommunale hensyn.

Den krevende delen av jobben kommer imidlertid etter at fusjonen er vedtatt. Da skal den faglige og administrative strukturen utformes, nye ledere skal ansettes på alle nivå, systemer skal samkjøres, fagmiljøer skal integreres, og de skal sammen definere sin profil og styrke kvaliteten i utdanning og forskning.

Her kan det lett oppstå mye utrygghet, og det er duket for maktkamp og beskyttelse av revirer. Men igjen er det min erfaring at ting har gått mye bedre enn mange fryktet. Omstillingsavtalene har gitt viktige forsikringer når det gjelder ansattes rettigheter, og partene har nærmet seg hverandre med åpenhet og nysgjerrighet. Det har vært ført saklige diskusjoner, der alle har vist vilje til å lære av hverandre og ta med seg det beste.

Ved Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet ser vi klart at der vi har fått til gode koblinger mellom tidligere universitetsmiljøer og høgskolemiljøer, mellom disiplinfag og profesjonsutdanninger, har det vært til gjensidig berikelse. Høgskolene har brakt inn undervisningserfaring og tettere kontakt i forhold til praksisfeltene, mens universitetet har bidratt til å heve kompetansen, styrke forskningen og øke den eksterne finansieringen. Det ser vi blant annet innenfor ingeniørfag, sykepleie og lærerutdanning.

Dette er lettere å få til når beslektede fagmiljøer samles i større og campusoverskridende fakulteter, som tar et helhetlig ansvar for kjerneaktivitetene ved de ulike studiestedene. Derfor er jeg skeptisk til å la den tidligere Høgskolen i Narvik fortsette som et eget fakultet, slik de selv ønsker. Det er å sementere den gamle institusjonsstrukturen.

Mange har fryktet at det å komme inn under en større organisasjon, med tyngdepunkt i Tromsø, vil innebære en sentralisering og utarming av øvrige campus. Det er riktig at en større og mer kompleks organisasjon fører til at beslutningsveiene og avstanden til toppledelsen blir lengre. Økt profesjonalisering og digitalisering av tjenester peker også i sentraliserende retning.

Men universitetsstatusen og integrasjonen i større fagmiljøer har gitt studiesteder utenom Tromsø, slik som Alta og Hammerfest, et løft. De har fått et bredere utdanningstilbud med nye mastergrader og forskeropplæring. Det er blitt satset på fleksible studier, og de har styrket rekrutteringen innenfor de aller fleste fagområdene. De har også fått bedre kvalifiserte søkere til ledige stillinger.

Samtidig er den nye institusjonen blitt en tyngre, mer synlig og mer attraktiv samarbeidsparter i hele regionen. Etter de fire fusjonene som Universitetet i Tromsø har gjennomgått, har UiT Norges arktiske universitet nå hele 10 studiesteder – fra Mo i Rana i sør til Longyearbyen i nord. På toppen av det hele har UiT nylig overtatt Digiforsk, tidligere Unireg, med fem sentra i Finnmark.

De mange enhetene og de store avstandene byr på betydelige utfordringer. Det er tidkrevende og kostbart å koordinere aktiviteten. Er det noen som virkelig har tjent på fusjonene i nord, er det flyselskapene og reisebyråene. Men reising er avgjørende for at de ansatte skal bli kjent med hverandre, opparbeide tillit og kunne se nye muligheter. Fakultets- og instituttledelsen må derfor gjøre en aktiv innsats for bygge broer og skape et fellesskap på tvers av studiestedene, slik at de ansatte jobber for felles mål.

Reorganiseringer er ikke nok. Dette må suppleres med nye samhandlingsarenaer, revisjon av studier, kvalifiseringsprogram og endringer i budsjettfordelingsmodeller, slik at det gis incentiver til samarbeid. I tillegg må alle fagmiljøene ha nødvendige støttetjenester.

De høyere utdanningsinstitusjonene er viktige samfunnsinstitusjoner. De konkurrerer om offentlige midler, og det forventes at de skal bidra til vekst, omstilling og løsning av alle sentrale samfunnsutfordringer. Dermed har de også fått stadig flere interessenter.

Alle steder der høgskoler har jobbet aktivt for å oppnå universitetsstatus, har de fått verdifull støtte fra fylkeskommuner, kommuner, energiselskap og andre. Men disse konstellasjonene kan igjen vanskeliggjøre fusjoner, særlig når det er snakk om fusjoner som krysser fylkesgrenser og omfatter campus i flere fylker. Det så vi i Prosjekt Innlandsuniversitetet, og det samme har skjedd i forbindelse med fusjonene i nord, der politikere og media i Finnmark og Nordland har hatt sterke synspunkter på hva UiT bør gjøre og ikke gjøre. Det er mange som vil ha en hånd på rattet, og det er mange som vil slå ring om sitt nærmeste studiested.

Internt har selvsagt jobbgarantier og lav naturlig avgang sine kostnader. Det er en fare for at de administrative funksjonene eser ut og at fusjonene gir få effektiviseringsgevinster. Dette forsterkes gjennom stadig nye pålegg og rapporteringskrav fra Kunnskapsdepartementet og andre sentrale myndigheter. For de ansatte blir fusjonene dermed lett assosiert med en forvanskning av det daglige liv.

De opplever at de blir stadig mer dirigert og kontrollert. Det er revisjonssamfunnet som brer seg innenfor akademia. Mens regelen før var at vi stoler på alle og kontrollerer ingenting, er regelen nå at vi stoler ikke på noen og vil kontrollere alt. Den organiserte mistilliten er en snikende gift, også i forbindelse med fusjonene. Det er derfor et stort behov for administrative forenklinger.

En annen utfordring ved fusjonene er å skape avdelinger av hensiktsmessig størrelse. Med for mange og ulike fakulteter er det vanskelig å få til en klar ansvars- og oppgavefordeling mellom sentralt nivå, fakultetsnivå og instituttnivå, og institusjonen får ingen velfungerende ledergruppe.    

Siktemålet med de seinere årenes strukturreform i norsk høyere utdanning kan defineres som todelt. På den ene siden handler det om konsolidering og nye styringsprinsipper. Det skal skapes færre og større enheter som kan agere mer strategisk og ta et større institusjonelt ansvar.

På den andre siden skal det skapes sterkere og mer profilerte fagmiljøer, som kan bidra til spesialisering og økt kvalitet i utdanning og forskning. Her er det fortsatt en lang vei å gå. De høyere utdanningsinstitusjonene må styres med varsomhet. De utvikler seg ikke ved at departement, styre eller ledelse gir sine ordrer, men ved å gi rom for faglige entreprenører og talenter og legge til rette for langsiktig kompetanse- og nettverksbygging.

Det er de dyktige og entusiastiske fagfolkene som skaper dynamikken. Myndighetene har helt siden 1980-tallet og tankene om Norgesnettet vært opptatt av arbeidsdeling og diversitet innenfor sektoren. Men det er et stort press i retning av institusjonell likedanning. Mange mekanismer bidrar til dette – nasjonale rammeplaner, akkrediterings- og sertifiseringskrav, fakultetsmøter, fagfellevurderinger, statusmarkeringer og behovet for å kopiere de som ser ut til å lykkes. I tillegg har alle institusjonene et ansvar for å dekke mange av de samme utdanningene og kompetansebehovene i sine regioner.

Det beste departementet kan gjøre for å få fusjonene gode, er å støtte opp om det arbeidet som styrene og ledelsen ved de enkelte institusjonene nå gjør for å skape bedre faglig integrasjon, spisse sine satsinger, gjennomgå studieporteføljen og profesjonalisere sin samlede virksomhet. Departementet kan signalisere forventninger og etablere en konstruktiv dialog om prioriteringer og forbedringspunkter.

Evaluering av strukturreformen og erfaringsutveksling mellom lærestedene er nyttige tiltak. Men det er viktig at institusjonene faktisk får spillerom, og at det tas høyde for de ekstra kostnadene som fusjonene medfører. Samtidig må det hele tiden jobbes med sikte på administrativ forenkling.

En fusjon er en anledning til å tenke nytt. Denne muligheten forskusles hvis fusjonene bare skaper fusjonstretthet, resignasjon og likegyldighet, og de blir oppfattet som et forstyrrende element i forhold til kjerneaktivitetene. Det er forbedringen av kjerneaktivitetene  og utviklingen av mer solide og attraktive institusjoner som det hele står og faller på.