Forskerne har fått mer politisk makt

Cathrine Holst og Johan Christensen ved Arena — Senter for Europaforskning har undersøkt Norges offentlige utredninger (NOU) fra 1970-tallet til i dag.

Analysene viser at sammensetningen av disse utvalgene har endret seg dramatisk de siste 50 årene.

Og den mest markante utviklingen er forskernes inntog i utvalgene.

Ideen om den kunnskapsbaserte politikken

Analysene viser blant annet at:

• I utvalg som utreder politikk har andelen akademikere og forskere ved uavhengige forskningsinstitutter økt fra 7 prosent på 1970-tallet til 30 prosent de siste ti årene.
• I utvalg som utreder lover har andelen forskere økt fra 10 prosent til 23 prosent i samme periode.
• Utvalg uten forskere er blitt stadig sjeldnere. Mens forskere kun var med i en tredjedel av utvalgene på 1970-tallet, hadde 90 prosent av alle utvalg siden 2010 minst én forsker blant sine medlemmer.

Særlig blant utvalgsledere har det vært en stor vekst i andelen med forsker- eller professortittel. På 1970-tallet var én av syv utvalgsledere fra forskningsverdenen, i dag er annenhver utvalgsleder fra akademia eller forskning.

— Politikken har ikke akkurat blitt mindre kompleks de siste femti årene, sier Cathrine Holst til Khrono.

Hun viser til eksempler som det å få på plass et nytt pensjonssystem eller miljøtiltak som fungerer.

— Da trenger man ofte spesialkunnskap og forskningsbasert kunnskap. Teknologisk utvikling, globalisering og samfunnsmessig kompleksitet gjør oss mer avhengige av ekspertene, sier hun.

Samtidig har ideen om at politikk bør være kunnskapsbasert større kraft enn før — både i Norge og mange andre land, ifølge Holst.

— Denne ideen har vind i seilene — både innenfor styringsverket, og i samfunnet forøvrig. Mange mener det blir bedre politikk av det, sier Holst.

Men kan denne utviklingen også være i noen gruppers egeninteresse?

— Det kan man tenke seg. Forskerne selv får definitivt dagsordenmakt, og politikere og byråkrater kan få ekspertene til å ta upopulære beslutninger for seg, sier Holst.

Får innflytelse

Professor i økonomi ved Universitetet i Oslo, Steinar Holden, har ledet en lang rekke NOU-utvalg — fem stykker, senest Kompetansebehovsutvalget. Men han har også ledet andre utvalg, slik som den hurtigarbeidende ekspertgruppen som vurderte de samfunnsøkonomiske konsekvensene av regjeringens tiltak mot koronasmitte.

Holden sier til Khrono at han opplever dette som viktig arbeid.

— Man kan ikke regne med å bestemme politikken med dette, men man kan få innflytelse, sier han.

— Hvorfor tror du at du har blitt valgt til å lede såpass mange utvalg?

— Tja. Jeg har vel blitt vurdert som en som har kompetanse på feltet, og samtidig erfaring med å lede slike utvalg, sier han.

— Hva mener du er fordelen med å ha mange forskere med i disse utvalgene?

— Forskere og akademikere er ofte godt egnet til slike posisjoner. De er gjerne utenfor en del politiske prosesser, og kan ha en mer faglig vinkling inn mot utvalgsarbeidet. De kan framstå, og være, litt mer «nøytrale», fordi de vanligvis ikke representerer en organisasjon som har interesser i saken, sier han.

Jussprofessor Hans Petter Graver ved Universitetet i Oslo har ledet 10 NOU-utvalg. Han forteller at han opplever dette som meningsfullt arbeid.

— Det er en grunn til at jeg sier ja til å lede utvalgene, sier Hans Petter Graver til Khrono.

— Det er både viktig å kunne bidra med kompetanse og innsikt ut i samfunnet som jeg har opparbeidet meg gjennom min universitetsjobb, og så er det morsomt å være med å vurdere ordninger som kan komme til nytte, samt å jobbe konstruktivt og framoverrettet, fortsetter han.

— En helt annen henvisningsskikk

De offentlige utredningene har forandret seg på mange måter de siste 50 årene.

— Arbeidet går kjappere. På begynnelsen av 80-tallet brukte man gjerne over tre år på å skrive en NOU. Nå tar det i gjennomsnitt ett og ett og et halvt år, noe som også oppleves som lenge. Derfor ser vi en vekst i andre mer hurtigarbeidene utvalg, sier Cathrine Holst.

Sekretariatet, som skriver ut NOU-en har også est ut, og litteraturlisten har blitt mye lenger. Mens offentlige utredninger på 1970- og 80-tallet i gjennomsnitt hadde drøyt 15 referanser per 100 sider tekst, har dagens utredninger over 90 referanser per 100 sider.

— Det finnes utredninger fra 70-tallet uten noen henvisninger i det hele tatt. Nå har man fått en helt annen henvisningsskikk, og lange litteraturlister, sier hun.

På 70-tallet var det vanlig med såkalte korporative utvalg — med partene i arbeidslivet, interessegrupper og departementsrepresentanter. Den typen utvalg uten forskere blir det stadig færre av, ifølge Holst.

Det typiske utvalget i dag er enten et bredt sammensatt utvalg av forskere, embetsverk og interesseorganisasjoner (knapt 45 prosent av alle utvalg er av denne typen) eller et smalere ekspertutvalg bestående av kun forskere og embetsverk (35 prosent av utvalg).

Andre typer fagdisipliner har kommet inn

Forskernes analyser viser at det også har skjedd betydelige endringer i hvilke fagfelt som er representert blant ekspertene i offentlige utvalg. Innenfor de politikkutredende utvalgene på 70-og 80-tallet var akademikere og forskere oftest naturvitere, økonomer, medisinere og samfunnsvitere.

Siden den gang har økonomer og andre samfunnsvitere blitt fullstendig dominerende.

Slik har utviklingen gått:

• De siste ti årene var 30 prosent av forskerne i offentlige utvalg økonomer og ytterligere knappe 30 prosent statsvitere, sosiologer o.l.
• Medisinere og naturvitere sto til sammen for drøyt 10 prosent av forskerne.
• I lovutvalgene er juristene fullstendig dominerende blant forskerne. Slike utvalg er ofte ledet av en jussprofessor. Selv om juristenes andel har avtatt over tid, står de fortsatt for mer enn halvparten av forskerne i lovutvalg.
• Innenfor lovutvalgene har også økonomene gradvis fått større innpass: De siste ti årene var en fjerdedel av forskerne i lovutvalg økonomer.
• Mens kun ett av ti utvalg på 1970- og 80-tallet inkluderte forskere fra minst to ulike fag, hadde seks av ti utvalg de siste ti årene forskere fra to eller flere fagdisipliner, og i en fjerdedel av utvalgene var til og med tre eller flere fag representert.

Flerfaglighet fører til bedre diskusjoner

— Hva skjer hvis utvalgssystemet blir dominert av én disiplin?

— Hvis én fagtradisjon dominerer for mye er det grunn til en viss skepsis. Det er naturligvis viktig med samfunnsøkonomenes konsekvensanalyser og juristenes lovkompetanse, men for å få til de gode diskusjonene er det lurt med flere perspektiver rundt bordet. Dette støttes av forskning, sier Holst.

Samfunnsvitere, økonomer, medisinere og andre faggrupper vil gjerne ha litt forskjellige «verktøykasser» og tilnærminger til problemstillinger. Holst mener dette kan gagne et utredningsarbeid.

— Mange snakker om viktigheten av politisk pluralisme. Men det trengs også ulike faglige tilnærminger. Vi ser også at det er en økende tendens til flerfaglighet i NOU-ene. Det er grunn til å tro at dette bidrar til bredere kunnskapstilfang og skarpere drøftinger.

Stine Hesstvedt har i sitt doktorgradsprosjekt funnet enkelte forskjeller i hvilke fagområder rødgrønne og borgerlige regjeringer henter utvalgsmedlemmer fra.

Prestisjefylt arbeid

Alt i alt har det skjedd en ekspertifisering av offentlige utvalg i Norge.

— Hvor stor prestisje tror du det er for en forsker å være med i et slikt utvalg?

— Jeg skulle gjerne visst hvor mange som sier nei til å være med. NOU-arbeid gir ikke uttelling i tellekantsystemet, men det er nok prestisjefylt å bli bedt om å lede et utvalg. Det er stadig tunge profiler i akademia som blir spurt. Forskere liker ikke å levere for raskt, men mange er travle, og sier nok lettere ja til utvalgsarbeid som ikke er for langvarig, sier Holst.

— Hva tror du er avgjørende når medlemmene skal velges?

— Det kan foregå en viss kirsebærplukking av eksperter. Departementene lager lister over mulige medlemmer, men politisk ledelse avgjør til slutt. Hvordan utredningene blir seende ut bestemmes av hvem som sitter i utvalgene, så dette er viktige avveininger. Noen utredere blir valgt igjen og igjen, og virker å være favoritter. Dette kan indikere at de gjør noe regjeringen liker. Dette utelukker selvfølgelig ikke at de kan være superkompetente og levere solide og viktige utredninger, sier hun.

En NOU er en egen sjanger. De består ofte av oppsummeringer og analyse av eksisterende kunnskap, samt en anbefalende del.

— Anbefalinger om tiltak kan være vel forankret i forskning, men de har alltid en politisk side. Det er til syvende og sist et politisk spørsmål om man skal innføre for eksempel behovsprøvd barnetrygd eller formueskatt. Forskerne kan komme med sine anbefalinger, men de folkevalgte avgjør om de skal følge dem eller ikke, sier Holst.