Omstridte avtaler evaluert. Uklart hva de skal brukes til

Alle statlige universiteter og høgskoler har inngått utviklingsavtaler med Kunnskapsdepartementet siden 2016.

Formålet med avtalene er blant annet å løfte institusjonene på områder der de ikke presterer som forventet, og dyrke ulike profiler og satsingsområder.

Nå har forskere ved Nifu (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning) evaluert de omdiskuterte avtalene. Konklusjonen i evalueringen er at avtalenes potensiale som et styringsverktøy så langt ikke har blitt realisert, og at avtalene ikke har funnet sin plass som verktøy ved styringen av i universiteter og høgskoler.

En del av styringsmeldingen

Evalueringen er gjort på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet som en del av arbeidet med stortingsmeldingen om styringspolitikk for statlige universiteter og høyskoler. Meldingen skal legge fram våren 2021.

• Les også: Stortingsmelding om styringspolitikk

Nifu-forskerne har gjort intervjuer ved de 10 universitetene og høgskolene som først inngikk utviklingsavtaler: NTNU, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge og Høgskolen i Østfold, Nord universitet, UiT Norges arktiske universitet, Høgskulen på Vestlandet, Universitetet i Bergen og Høgskolen i Innlandet. I tillegg har de gått gjennom masse dokumenter og intervjuet ansatte i Kunnskapsdepartementet.

Forskerne har ikke satt seg fore å finne konkrete målbare effekter av avtalene, men vurderer først og fremst hvilket potensiale det finnes for å oppnå målene med avtalene.

— Må ta noen avgjørelser

Mari Elken, stedfortredende forskningsleder ved Nifu, har ledet arbeidet med rapporten.

Hun trekker fram at de norske utviklingsavtalene fortsatt er et pilotprosjekt, som gradvis har blitt utvidet underveis i prosjektet.

— Nå har man kommet dit at det er på tide å ta noen avgjørelser, og se utviklingsavtalene i sammenheng med resten av styringssystemet, sier Elken til Khrono.

Hun viser til at noen viktige spørsmål handler om det skal kobles finansiering til avtalene, og om de skal være mer resultat- eller utviklingsorienterte.

— Avtalene kom jo som en del av finansieringsutvalget som la fram sitt arbeid i 2015, og ble da diskutert i sammenheng med finansieringsystemet. Slik vi ser det nå har det kanskje utviklet seg mer i retning av et dialogverktøy. Her trengs det avklaringer, sier Elken og legger til:

— Og skal de være resultatorienterte, hvem skal fastsette målene, hvordan skal man finne ut av om målene er oppnådd. Her er det en del spørsmål man må ta stilling til.

Hvor i styringssystemet?

Elken mener også at man må se på avtalenes plass i styringssystemet.

— Slik det er i dag har jo disse utviklingsavtalene bare kommet på toppen av alle andre styringssystemer.

Man har både har behov for bedre dialogvektøy og et styringssystem for å sikre større differensiering i sektoren, mener Elken.

— Dette er jo kjente problemstillinger. Utviklingsavtalene har et potensial til å få løst slike utfordringer, men de må videreutvikles. Vi håper med denne rapporten bidrar til en diskusjon om disse tingene, sier Elken.

Pengepremier omstridt

Et omstridt tema er om det bør knyttes økonomi til avtalene. Dette er det ulike meninger om blant universiteter og høgskoler, men flere er blitt mer positive til det etterhvert. Altså om man skal få pengepremier for å nå mål i avtalen, og alternativt straffes økonomisk hvis man ikke klarer målene.

les også

Flere vil ha «pengepremier» på utviklingsavtalene

Ekspertgruppen som gikk gjennom finansieringssystemet i 2014, og la fram sin rapport i 2015, Hægeland-utvalget, anbefalte å knytte slike økonomiske insentiver til avtalene. Også Regjeringen varslet tidlig at det var aktuelt å koble økonomiske virkemidler til avtalene, men senere ble det likevel bestemt at det ikke skulle knyttes finansiering til dem.

Forskerne påpeker at det er lite konsensus om temaet, selv om flere institusjoner nå kan se for seg at det kan knyttes finansiering til avtalene i en eller annen form.

En av anbefalingene i evalueringen er å ta en beslutning før neste avtaleperiode, om man skal innføre økonomiske insentiver hvis man oppnår målene i avtalen, og i tilfelle hvordan et slikt system skal se ut.

Anbefaler å forenkle styringssystemet

En annen anbefaling er å gjøre det tydelig hvilken rolle utviklingsavtalene skal ha i styringssystemet. Forskerne påpeker at avtalene kom i tillegg til andre styringsverktøy og de stiller spørsmål ved om avtalene kan erstatte noen av disse for å bidra til en forenkling og redusering av mål og resultatstyring i sektoren.

I det minste bør forholdet mellom utviklingsavtalene og andre styringsverktøy avklares, heter det.

les også

«Det er uforklarlige forskjeller i finansieringen av institusjonene»

Det er generelt behov for å rydde i antall styringslag og verktøy, sier de.

Videre anbefaler forskerne å gjøre det klart hva som er formålet med avtalene. Er det å skape høyere kvalitet? Styre en sektor med tydeligere profiler og bedre arbeidsdeling? Være verktøy for institusjonens ledelse for å styre vanskelige lokale prosesser?

«Ved å fronte flere og til dels skiftende formål, blir det uklart for sektoren, noe som skaper usikkerhet om departementets intensjoner», står det i rapporten.

Har ikke bidratt til arbeidsdeling

Et av formålene med å innføre utviklingsavtaler var å forsterke arbeidsdelingen mellom universitetene og høgskolene.

Evalueringen viser at dette bare i begrenset grad har skjedd, delvis fordi avtalene er blitt innført gradvis, der de fem første kom i 2016, de fem neste året etter og resten i 2018. De har dermed heller ikke sammenfallende avtaleperioder.

Forskerne viser til at alle fusjonene som har vært i sektoren og påpeker at det nå er færre institusjoner, og at det gir mulighet for tettere kommunikasjon mellom lederne og Kunnskapsdepartementet.

«Hvis avtalene skal ha en funksjon når det gjelder arbeidsdeling, er det nå nye muligheter. Utformingen av avtalene kan diskuteres i fellesskap mellom institusjonene og departementet og på sektornivå. På denne måten kan samarbeid og arbeidsdeling bli bedre forankret ved institusjonene, og det er mulig å unngå en form for tvungent samarbeid», skriver de.

Les også

Utviklingsavtaler kan bli stor ståhei for ingenting

Har vært positiv hele veien

Da Khrono intervjuet rektor ved Universitetet i Sørøst-Norge (USN), Petter Aasen, om arbeidslivsrelevans og finansieringssystemet i universitets- og høsgkolesektoren i juni i år, trakk han fram at det internasjonalt har blitt brukt utviklingsavtaler for å skape mer mangfold blant universiteter og høgskoler.

— Ekspertutvalget la det fram som et forslag som skulle skape diversitet på systemnivå. De var også tydelige på at det burde kobles penger til avtalene, sa Aasen til Khrono.

Aasen minnet også om at da utviklingsavtalene ble lansert av ekspertutvalget i januar 2015, ble det også sagt at utviklingsavtaler koblet med økonomi kunne være et alternativ til å dekomponere den historiske delen som ligger i dagens basisbevilgning til den enkelte institusjon.

• Les også fra 2015: Her er rapporten fra utvalget