Historikken bak strukturdebatten

Når regjeringen Solberg overtok høsten 2013, var en av de første handlingene å informere om at ingen nye universiteter ville se dagens lys før man hadde evaluert konsekvensene av de universitetsetableringer vi har vært vitne til det siste tiåret, samt at regjeringen ville selv komme opp med et forslag til hvordan strukturutfordringene skulle løses. Denne situasjonen har gitt en foranledning til dette lille refleksjonsnotatet, der jeg både skal se nærmere på hva som synes å være problemene bak «strukturutfordringene» i sektoren, og hva mulige løsninger kan være.

Les også: Kunnskapsdebatt på web-tv

På mange måter kan man hevde at historikken bak strukturutfordringene i norsk høyere utdanning starter ved oppnevningen av det såkalte Ottosenutvalget for rundt 50 år siden. Dette utvalget ble oppnevnt for å komme opp med forslag til å håndtere en rekke utfordringer som norsk høyere utdanning sto overfor på slutten av 1960- og begynnelsen av 1970-tallet. En utfordring var at høyere utdanning var mer etterspurt og at systemet trengte ekspansjon, en annen utfordring var at man ønsket en bedre kopling mellom utdanning og arbeidsmarkedet. Løsningen som ble foreskrevet var etablering av en rekke distriktshøyskoler som skulle utgjøre et supplement til universitetenes mer vitenskapelige studier. Distriktshøgskolene skulle stå for kortere og mer yrkesrettede studieprogrammer med gode koplinger til arbeidsmarkedet. Ottosonkomiteens forslag ble imidlertid modifisert av Stortinget, ikke minst i forhold til hvor slike distriktshøgskoler skulle plasseres geografisk. Distriktsutbygging sto sentralt i Stortinget, og resultatet var at mange skoler ble plassert på steder hvor studentgrunnlaget var svakt. Stor etterspørsel etter de nye studiene bidro imidlertid til vekst hos mange av distriktshøgskolene, og der denne veksten blåste nytt liv i gamle universitetsambisjoner i byer som Kristiansand og Stavanger.

At distriktshøyskolene ble geografisk fordelt i sene nattetimer på Stortinget antyder at den politiske styringen av denne saken var noe svak. Og svak politisk styring sammen med stor etterspørsel skapte en vekst i det norske systemet for høyere utdanning som Gudmund Hernes ønsket å se gjøre noe med på slutten av 1980-tallet og i begynnelsen av 1990-tallet. Antallet høyskoler var på denne tiden over 100, og Hernes mente at dette ikke var verken kostnadseffektivt eller hensiktsmessig ut fra kvalitetshensyn. Smått var ikke godt for Hernes, som argumenterte at en viss størrelse også hadde en positiv innvirkning på faglig kvalitet. Hernes sin visjon om Norgesnettet var løsningen som ble lansert, der denne løsningen både skulle bidra til en sterkere arbeidsdeling mellom de ulike lærestedene, øke effektiviteten, samt sette en stopper for regionale universitetsambisjoner. Alt dette skulle skje som en følge av sammenslåinger mellom de over 100 skolene som da fantes. Resultatet av sammenslåingen i 1994 var at antallet høgskoler ble dramatisk redusert – til 26 nye statlige høgskoler.

To ting skjedde samtidig med dette som medførte at ambisjonene om Norgesnettet ikke helt ble realisert som antatt. For det første sammenfalt ideen om et Norgesnett med en ny bølge av studenter som ønsket høyere utdanning. Deler av denne etterspørselen var et uttrykk for demografiske endringer, andre deler var et uttrykk for at større deler av årskullene ønsket høyere utdanning, ikke minst som et resultat av et svakt arbeidsmarked. Resultatet var igjen ekspansjon – siden det var nok studenter til alle, var arbeidsdeling ikke det som ble prioritert. Antall nye studieplasser var det viktigste, og lærestedene fikk stort sett ekspandere innen de fagfelt de ønsket seg. Riktignok forsøkte daværende regjering å begrense antall høyere studietilbud, men kreative og tilpasningsdyktige læresteder inngikk snart samarbeidsavtaler med både innenlandske og utenlandske universiteter slik at man kunne tilby de studier man ønsket.

Paradoksalt skapte også sammenslåingene av mange små høgskoler til færre og større enheter en faglig bredde og en organisatorisk kapasitet som åpnet for at tankene om å kunne bli et universitet ble tatt frem igjen. Når en konservativ regjerning inntok taburettene tidlig på 2000-tallet, med ansvar for å tilpasse Norge til Bolognaprosessen og inspirert av styringsideer om desentralisering og resultatfokusering, skapte det en politikk der lærestedene ble innvilget større lokal autonomi i spørsmålet om faglig utvikling. Politikerne ønsket endatil heller ikke selv å gå inn i faglige diskusjoner om hvordan landskapet for høyere utdanning skulle se ut. Den diskusjonen ble overlatt til et eget statlig evalueringsorgan – NOKUT – som skulle ta hånd om den faglige kvalitetssikringen av sektoren. De lærestedene som ønsket kunne bli universitet – kriteriet var at de kunne tilby fire PhD grader og minst fem mastergrader.

NOKUT ble ikke arbeidsledige i starten, og snart kunne Stavanger, Kristiansand og Ås feire sine nye universiteter, senere fulgt av Bodø. Bestemmelsen om at betingelsen for å kunne kalle seg et universitet var fire dr.grader betød i realiteten at alle de gamle fagområdene til de sammenslåtte høgskolene fikk egne dr.grader. (Lærerutdanning, ingeniørutdanning, økonomi og administrasjon, sykepleie/helsefag, samt ulike samfunnsfag var fagområdene som ble spesielt prioritert). Samtidig ekspanderte også andre høgskoler faglig, og en rekke nye master og PhD grader så dagens lys, selv om høgskolene som sådan ikke formelt kunne kalle seg universiteter. At mange høgskoler ønsket å bli universiteter er ikke vanskelig å forstå. Denne løsningen kan ses på som et svar på både faglige ambisjoner hos eget fagpersonale, ønsket om å tiltrekke seg studenter, og skaffe seg mer organisatorisk handlefrihet. Et universitet kan nemlig opprette alle typer studier uten å gå veien via NOKUT.

Når den rødgrønne regjeringen så inntok regjeringskontorene på 2000-tallet var situasjonen at skillet mellom gamle og nye universiteter, og mellom universiteter og høgskoler var begynt å bli svært uklart. Svaret fra regjeringen på denne utfordringen var den såkalte SAK politikken: det var gjennom samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon at man skulle løse både kvalitetsutfordringen, strukturproblematikken og effektiviteten i norsk høyere utdanning. At den samme regjeringen kun bevilget rundt 50 millioner kroner i året til såkalte SAK prosjekter, mens andre statlige virkemidler, inkludert finansieringssystemet, NOKUT, Forskningsrådet, etc. ikke ble samkjørt i tråd med SAK ambisjonene, er kanskje den viktigste forklaringen på at satsingen ikke har gitt de helt store resultater. Og da er vi altså fremme i 2014; der en ny regjering nok engang skal ta fatt på det problem som har eksistert i norsk høyere utdanning i over 50 år: hvordan løser man strukturproblemet i sektoren?

Grunnen til at det såkalte strukturproblemet synes å være en mare for politisk design i Norge henger sammen med at den såkalte arbeidsdelingen ikke kan ses uavhengig av to andre viktige målsettinger for utdanningssektoren: Kvalitet og effektivitet. Generelt kan man hevde at dette er nærmest tidløse målsettinger. Man finner knapt den politiker som ikke vil fremheve hvor viktig det er med arbeidsdeling, kvalitet og effektivitet i sektoren. Selv om fasettene i hva som fremmes som den viktigste dimensjonen utad, nok varierer over tid, er dette gjengangere i norsk og internasjonal politikk.

Problemet er at i et styringsperspektiv er ulike virkemidler ikke alltid like godt egnet til å svare på alle tre dimensjonene samtidig. Mens finansieringssystemet gjerne er velegnet til å bidra til effektivitet (slik det også i dag er innrettet), er det mindre hensiktsmessig til å adressere spørsmål om kvalitet og arbeidsdeling. Og hvis den statlige styringen også er relativt fragmentert der organer som Forskningsrådet og NOKUT får egne og mer avgrensede mandat og ansvarsområder, kan helheten lett glippe.

Samtidig er ikke strukturdebatten et spørsmål om statlig styring alene, det handler ikke bare om politisk design, men kanskje like mye om politiske visjoner. At alle er for kvalitet betyr slett ikke at alle er enige i hva kvalitet er. Uten å bli filosofisk anlagt er det dessverre slik at kvalitetsbegrepet slik det i dag brukes er mer tilslørende enn avslørende for å identifisere ulike ståsteder. Når vi i Norge i det seneste tiåret har begynt å snakke om «excellence» er det i hovedsak en refleksjon av debatter og utviklingstendenser utenfor landets grenser, der Norge fremdeles synes å ha et uavklart forhold til hva vi selv mener. «Excellence» begrepet kan likevel sies å utfordre en av bærebjelkene i norsk utdanningspolitikk de siste 50 år – likhetstankegangen, og da spesielt at utdannings- og forskningsaktiviteter skal bygges ut over det ganske land fremfor å konsentreres i noen regioner eller institusjoner. Selv om en rekke nasjonale ”excellence” senter er kommet til i løpe av det siste tiåret, er det likevel relativt slående at fordelingen av disse senterne er relativt godt geografisk fordelt. Dette kan selvfølgelig være et uttrykk for at «excellence» ikke bare eksisterer på et fåtall plasser. Man kan likevel fastslå at etablering av slike sentra ikke har bidratt spesielt mye til institusjonell arbeidsdeling.

Hvor viktig er så institusjonell arbeidsdeling? Er det så farlig at vi har god dekning av ulike fagmiljøer i ulike disipliner? Svaret på det spørsmålet er selvfølgelig nei hvis man også tror at konkurranse er positivt for faglig utvikling. Det gode svaret ligger derfor i å finne en balanse mellom for lite og for mye konkurranse.

Hvilke løsninger kan man så tenke seg på utfordringene som er skissert? En første løsning man kan tenke seg er selvfølgelig å fortsette som vi har gjort til nå, noe som i realiteten betyr at det er studentene og lærestedene selv som er de sentrale faktorene i forhold til utviklingen av sektoren. Dette er på mange måter en «markedsløsning» der sektoren selv over tid kan tenkes å finne frem til en «naturlig» arbeidsdeling og der enkelte læresteder vil vinne mens andre vil tape i konkurransen om studenter, fagfolk og ressurser. Ser man til USA er det nærliggende å hevde at dette er den modell som over tid har vært dominerende, selv om store variasjoner finnes mellom delstatene i hvor «markedsstyring» som tillates. I det norske systemet, hvor det offentlige finansierer mesteparten av ressursene til sektoren kan det likevel stilles spørsmålstegn ved om en langvarig prosess for å skape arbeidsdeling er en god ressursbruk. Hvorvidt «markedet» alltid fremmer mangfold og arbeidsdeling kan det også stilles spørsmålstegn ved.

En annen løsning er å tenke seg en mye strammere politisk styring av sektoren, der regjeringen i sterkere grad går inn å bestemmer arbeidsdelingen politisk. Historisk sett er dette ingen uvanlig løsning i norsk sammenheng, og mange av de gamle universitetene og en rekke av de mer spesialiserte høyskolene som i sin tid ble opprettet, ble nettopp etablert gjennom politiske visjoner heller enn faglige kvalifikasjoner. Hvor realistisk er slik løsning er i dag er langt mer usikkert. Dagens politiske klima tilsier at politiske diktat neppe mottas med entusiasme selv hos de som argumenterer for en sterkere statlig styring av sektoren, Det kan dessuten argumenteres med at politisk entreprenørskap kanskje kan være mer hensiktmessig når noe skal bygges opp enn når ressurser skal fordeles.

En tredje løsning er å se utdannings- og forskningssektoren mer i sammenheng med utviklingstrekk i andre sektorer. I en tid hvor kommunereformer og regionale grenser diskuteres heftig kan det tenkes at utdannings- og forskningslandskapet bør ses sterkere i sammenheng med hvordan fremtidens velferdsorganisering og hvordan man tenker nærings- og innovasjonspolitikken. Dette er en løsning som i prinsippet ble foreslått av det såkalte Stjernøutvalget for noen år siden, og som ser for seg at landet deles opp i noen mindre utdanningsregioner. Dette forslaget kan bidra til å kople utdannings- og forskningspolitikken nærmere til regionale behov og prioriteringer, men kan også ha potensielt negative konsekvenser i form av at arbeidsdelingsproblematikken i realiteten ikke adresseres: man kan lett tenke seg at utdanningstilbudet innenfor hver region etter hvert blir ganske likt. Et utdanningslandskap med mindre regioner løser derfor i seg selv ikke den nasjonale arbeidsdelingsproblematikken.

En fjerde løsning kan være at departementet i større grad går inn i en dialog med lærestedene om deres profil og overordnede strategi. Denne dialogen foregår allerede i dag, men preges først og fremst av å være en uforpliktende dialog fremfor en mer handlingsorientert prosess. Denne fremgangsmåten som først og fremst kjennetegnes av ”forhandlinger” respekterer lærestedenes autonomi, men sikrer samtidig en sterkere rolle for politiske myndigheter når det gjelder prioriteringer og arbeidsdeling. Denne løsningen er imidlertid relativt krevende for departementet, og tilsier en utvikling av et system for å overvåke utviklingen i sektoren der ulike kvalitets- og arbeidsdelingsindikatorer må utvikles for å gi god beslutningsinformasjon.

Som antydet i notatet, utgjør strukturutfordringen i norsk høyere utdanning en ganske kompleks problemstilling. Strukturutfordringene har en lang historikk, og dagens utfordringer kan sies å være resultatet av 50 års utdanningspolitikk der de statlige visjoner og den statlige styringen ikke alltid har vært like tydelige. Gitt det akademiske selvstyre som er et viktig kjennetegn ved høyere utdanning er enkle løsninger vanskelige å foreskrive. Man har mange eksempler på at gode styringsintensjoner kan havarere fordi selve beslutningsprosessen ikke har tilstrekkelig legitimitet. Mye tyder på at en eller annen form for hybridløsning nødvendigvis må tvinge seg frem, og der man må finne en balanse mellom statlig styring og markedskonkurranse.

(Notatet ble først publisert på Kunnskapskonferansens nettsider: 
http://www.hioa.no/Kunnskapskonferansen/Notater-Kunnskapskonferansen-2014)